标题：补贴政策的经济分析——基于文献评述的视角
作者：王光
单位：中国财政科学研究院
刊期：《财政科学》2021年第8期
内容提要
文章通过综述大量相关文献的基本观点，对封闭经济环境中补贴各要素的经济属性，以及在开放经济环境中补贴政策、反补贴措施以及多边补贴规则进行经济分析。文章认为：在封闭经济中，补贴政策的主要动机为解决市场失灵、释放规模经济、平衡效率与公平；补贴的对象与实施形式多样；补贴政策以较为温和的方式减缓经济波动，实现经济结构调整，促进经济发展，同时也有利于优化财政支出结构与效率；补贴导致财政资金存在大量的机会成本与寻租成本；在开放经济中，战略性贸易政策与补贴政策密切相关；在不同的市场竞争环境下，进口国是否采取反补贴措施，通常需要考虑多重因素，如贸易条件改变、政策干预时机、承诺可信水平、政策寻租空间等；国际贸易协定应该考虑各国进行生产补贴的政策实施空间，形成一个关于补贴的共同规范，可以促使福利水平得以提升。
关键词：补贴政策 封闭经济 开放经济 经济分析
文章结构框架
点击看大图
精彩内容摘编
开放经济环境中的补贴
站在本国财政政策的视角看，补贴同税收一样，是一国财政政策工具箱中的常规工具，是一国政府实施经济治理的常用政策，更是其经济主权的一般表现。鉴于补贴形式多样，涉及因素复杂，在一国范围内评估补贴的影响并非易事。若在全球范围内评估一国补贴的影响，将更难以确定，这种不确定性主要取决于具体的补贴措施、实施补贴的形式以及采取评估补贴政策效果的方式。补贴有其自身的复杂性（补贴方式多样，补贴对象多样），还具有外在的隐蔽性（补贴政策难以及时捕捉，具体补贴实施的政策、文件难以收集，评估补贴政策的数据难以统计等）；除此之外，不同于封闭经济中的情形，在开放经济中，一国国内的财政补贴政策通常会产生“溢出效应”，间接影响到其外部环境，再加上补贴自身的复杂性与外在的隐蔽性，进一步加深了各国间补贴政策信息不对称性的程度，这势必造成评估一国补贴政策对他国产生影响的成本将是高昂的，也正因如此，补贴政策的效果与影响往往是国际社会关注的重要问题。
在开放经济中，一国市场在全球市场中的位置、参与全球竞争的水平与程度，会直接影响到该国的补贴水平。不同于封闭经济，此时的补贴不仅仅是一国的财政政策，更表现出该国的贸易政策特征，从而在全球范围内间接影响并分配了不同群体之间的利益，改变了社会福利水平。在GATT（关税及贸易总协定）/WTO的多边体制下，关税作为传统的贸易政策，其实施的空间已不大，越来越多的双边、区域、多边贸易投资协定已经将全球的关税水平降至较低的水平上。在低关税的前提下，各国政府将各种非关税政策作为对传统关税政策的替代，其中，补贴因其外在的隐蔽性而备受青睐。全球化催使各国采取相近的经济政策，在面临他国补贴政策时，一国政府对于本国的补贴政策将会面临更多的压力，并且这种压力在全球化的过程中将是竞争性的。因此，在开放经济下的财政补贴，既需要考虑到其他国家对本国的影响，也需要分析本国对其他国家的影响。
（一）开放经济中的补贴政策
开放经济中，若一国国内出现市场扭曲，政府干预经济的最优政策选择是生产补贴，其原因在于补贴政策所带来的社会福利要高于其他政策选择，比如关税（Bhagwati and Ramaswami，1963；Johnson，1965）。在以完全竞争为假设前提的传统经济分析中得出的结论是，基于经济理性的最优选择是一国不应采取出口补贴措施。而Brander and Spencer（1985）则基于不完全竞争的假设提出了Brander- Spencer模型，其结论认为：当企业规模较大时，政府有实施出口补贴的战略性动机，补贴促使本国产出增加，本国企业利润增加，国内国民福利水平的增加是以牺牲国外福利为代价的。这一结论为战略性贸易政策提供了理论依据。随后的研究者认为，Brander-Spencer模型揭示的最优出口补贴结论依赖于市场中的竞争者数量以及彼此之间的竞争策略。Dixit（1984）认为只要本国竞争厂商的数量不要过多即可，而Eaton and Grossman（1986）认为如果Brander-Spencer模型中的厂商竞争策略不是古诺竞争策略而是伯川德竞争策略，那么最优的贸易政策并非出口补贴。
在开放经济环境中，关于补贴政策的一般性规律难以证实，其背后的原因在于，对于制定者而言，在国际竞争中的政策制定更需要获知足够多的“信息”。这种对“信息”的需求使得政策制定者往往对补贴持谨慎的态度。在寡头竞争市场中，以企业竞争模式的信息为例，Maggi（1996）研究了政府在不确定寡头竞争模式情形下的补贴政策，其结论表明，政策制定者如果较少实施补贴计划，那么本国国民的福利是增加的。再以市场中商品质量的信息为例，Mayer（1984）考虑到“声誉”问题，认为促进高质量部门出口的补贴对其他部门具有正向作用。但是，如果考虑到厂商维持发送质量信号的成本问题，那么促进出口的补贴则并非有效，原因在于这些补贴会导致“逆向选择”的问题，补贴的激励导致大量低质量的厂商进入（Grossman and Horn，1988）。进一步地，倘若出口补贴可依据不同产品的质量水平而有的放矢地实施，那么这些补贴将是有效率的（Bagwell and Staiger，1989）。补贴在开放经济中是否是最优的政策选择，主要取决于市场中的产业竞争程度以及信号传递的扭曲程度，一旦信号传递失效，此时的补贴将是最佳的选择（Raff and Kim，1999）。
开放经济中，除了影响一国国际经济竞争力的出口补贴，还有政府对本国企业的研发补贴，这些研发补贴会影响国内生产者的技术选择，进而使得本国厂商在国际市场上形成较强的竞争力。相较于纠正国内市场扭曲的生产补贴，研发补贴对其他部门存在正外部性，可以补偿某些市场扭曲。Spencer and Brander（1983）指出，在竞争厂商所在国政府尚未进行研发补贴的前提下，本国政府的研发补贴会导致国内厂商改善技术降低成本，从而提升其在国际市场上的竞争优势，获得更多市场份额与利润，但这些是以牺牲国外厂商的利益为代价的。一旦本国政府与外国政府进行了研发补贴的“拉锯战”，则会导致过量投资问题的出现，此时，如果有对“补贴”的纪律规范，则会促使福利水平得以提升。Bagwell and Staiger（1994）考虑到Spencer-Brander模型中“不确定性”问题，鉴于研发活动结果的不确定性，厂商的创新投入激励会降低，而此时对厂商的补贴是有利的。相比于出口补贴与产量补贴，不论是在古诺竞争的模式下，还是在伯川德竞争的模式下，研发补贴可能是更为稳健的政策，也是最优的选择。尽管在寡头垄断情境下，厂商的产量并非处于最优水平，但研发补贴依然可以实现较高的福利水平。因此，研发补贴应是具有战略性的。Leahy and Neary（1999）考虑到Spencer-Brander模型中的研发“外部性”问题，鉴于研发溢出效应的方式不同以及该溢出效应与战略性贸易政策之间的交互程度不同，使得研发补贴的影响不易确定。
（二）开放经济中的反补贴措施
在开放经济中，一国财政补贴的“外溢性”特征使得补贴兼有了财政政策与贸易政策的混合效果，出口方政府可以通过财政补贴而使得受益者获得全球市场中的竞争优势。在GATT/WTO的多边规范下，进口方可以采取反补贴税等反制措施来抵消出口方在商品生产、制造、出口等环节中直接或间接形式的补贴措施所产生的扭曲影响。GATT/WTO许可进口方的这种反补贴措施，但依然有明确的纪律约束，比如反补贴税征收的规模不应超过补贴所产生的利益损失，等等。
基于贸易政策的视角，分析一国补贴政策“外溢性”的影响以及他国对此的政策反应。在完全竞争市场的情境下，对于市场规模较小的进口国，可能不会对受补贴的进口品征收反补贴税，原因在于反补贴税的征收将导致该国的福利水平下降；但对于市场规模较大的进口国而言，反补贴税的征收会进一步影响到该国的贸易条件而使该国企业获益，在贸易条件获益达到一定水平时会补偿因征收反补贴税而带来的效率损失（Sykes，1989）。之所以不同市场规模的进口国采取反补贴税措施而产生的结果不同，是因为这些不同类型的进口国所采取的政策措施对相关产品的世界价格的影响程度不同所致。Feenstra（1986）从全球市场中商品之间的互补与替代关系出发，分析了“补贴”与“反补贴”的效应，其结论表明，即便反补贴措施不会对相关商品的世界价格产生影响，进口国征收反补贴税也可以实现福利增进，但是需要满足一定的条件，即进口国的进口商品中只要存在较强的互补关系而不存在较强的替代关系，就可以避免征收反补贴的商品因贸易条件而获得的收益被其他商品因贸易条件而导致的损失所抵消。
在不完全竞争市场的情境下，以一定的税率征税抵消出口国的补贴可以消除出口国的补贴动机，Collie（1991）分析了这种报复措施对出口补贴利益转移的影响，并分析了贸易政策干预的时机问题（Collie，1994）。Collie认为，一国政府通常先于他国政府制定贸易政策，因此一国的“不征收反补贴税”承诺将导致他国更大规模的出口补贴，而此时再作出的“征收反补贴税”的承诺将不再是一个可信的威胁。Qiu（1995）考虑到实施补贴政策与开始报复措施之间的延迟问题，并认为在或有报复的前提下，自由贸易是最优的贸易政策，但是当一国的报复措施相当滞后时，他国就有实施出口补贴的强烈动机。GATT/WTO多边规范下的反补贴税征收，其威胁的有效性取决于进口国以迅速及确信的方式作出承诺的水平（Spencer，1988）。
补贴政策的“外溢性”传导到他国的过程伴随着跨国福利转移的过程。基于进口国视角，出口国的补贴政策是否有利于进口国的福利水平提升取决于进口国消费者与生产者两方力量的净福利水平。进口国是否采取反补贴措施，通常需要权衡三个方面的因素：其一，进口国消费者与生产者福利水平孰大孰小；其二，生产者中因出口国补贴政策而受损的群体所占比重大小；其三，受损群体影响进口国实施贸易救济政策程度的大小。因素一是基于进口国整体的福利水平看进口国是否采取反补贴措施，这反映出政策制定者背后的政策动机，如果补贴导致了生产者剩余的减少程度并不能被消费者剩余的增加程度所补偿，那么进口国采取反补贴的措施可能是一个福利增进的方案。因素二与因素三则反映出利益受损群体可能会向政府“寻租”并向政府施压，要求政府采取反补贴措施，从而达到“贸易保护”的政策目的与效果。
（三）开放经济中的补贴规则
Spencer-Brander 模型（Spencer and Brander，1983）中设定了本国厂商与外国厂商两个企业，两个寡头厂商出口到第三国市场竞争，商品可完全替代。在考虑两国研发补贴的竞争性策略后，模型的结论表明只有形成一个关于“补贴”的共同规范，才可以促使福利水平得以提升。Leahy and Neary（2009）在寡头竞争的模型中指出，在没有补贴规范的前提下，单边的研发补贴政策对贸易伙伴既有以邻为壑的消极影响又有促进的积极影响，如果考虑到禁止性补贴的规范，那么相比各国政府间不合作的补贴计划，这些补贴规范是能够促进全球经济福利水平的，并且关于补贴规范的有效性取决于补贴的外部性程度以及市场竞争的程度。Bagwell-Staiger模型（Bagwell and Staiger，2002）中设定了两个国家的竞争性厂商将同质商品出口到第三国市场。考虑到出口补贴导致世界价格降低对出口国与进口国的影响，模型结论认为，限制或制止出口补贴的规范有利于出口商，降低的补贴降低了世界贸易量，维持较高的价格增加了出口部门的利润。这一结论支撑了WTO中《补贴与反补贴协定》对出口补贴禁止的规范，以及在《农业协定》中对出口补贴的限制使用。
开放经济中，若一国国内出现市场扭曲，政府干预经济的最优政策选择是生产补贴。这一结论表明，在纠正国内市场扭曲的过程中，国际贸易协定应该考虑各国实施生产补贴的空间。Bagwell and Staiger（1999）在标准模型中指出国际贸易协定可以内部化一国贸易条件的外部性。一旦关税被国际贸易协定约束并承诺减让，那么各国政府就会利用贸易条件的外部性，采用生产补贴的方式来放松这些关税承诺。鉴于此，限制一国实施补贴计划的自由裁量空间成为必然。Horn et al.（2010）认为国际贸易协定是一个内生的不完全合约，各成员是否愿意接受那些政策受到该国际贸易协定的约束取决于该成员对接受贸易协定所带来的收益与成本的大小比较。Horn et al.（2010）的模型结论表明，对补贴的规范实质是在限制“关税”与“补贴”二者之间的政策替代。当关税被承诺减让后，允许补贴的灵活性将给贸易条件的操控开一个口子，一国越有能力去利用贸易条件的外部性，越可能利用“关税”与“补贴”这两种工具之间的替换去操控，因此，对于补贴的规范应该更加苛刻地限制对国内补贴的使用。但是Bagwell and Staiger（2006）指出，对于补贴的规范需要维持一种平衡，一方面要保证一国通过补贴纠正国内市场扭曲的自由裁量权，另一方面也要考虑到各国政府间不合作的补贴计划所带来的成本。现实中，WTO框架下对补贴的规范已经形成了多边纪律，在一定程度上限制了各成员实施补贴计划的自由裁量权。
全文刊于《财政科学》2021年第8期，欢迎订阅！
引用转载请注明出处，谢谢！
原创文章，作者：UHWAYJ，如若转载，请注明出处：https://www.beidanyezhu.com/a/4102.html
