融资担保行业基础研究（担保公司管理办法）

摘要

融资担保行业主要服务对象是国内中小微企业，被定位为金融服务实体经济“最后一公里”的有力抓手。国内融资担保行业的快速发展始于2009年，行业经历数次整顿，近年融资担保行业监管政策趋严，且越来越向支小支农担保业务倾斜；与此同时，融资担保业务中债券担保业务占比持续提升，从信评角度对其开展行业研究的必要性增加。基于此，中债资信推出融资担保行业系列基础研究，其中，本篇主要对融资担保行业运行现状及业务模式进行分析，结论如下：

监管演变方面，融资担保行业监管政策日趋严格，目前行业最高规格的监管文件为《融资担保公司监督管理条例》及四项配套制度。同时，政策层面不断强化融资担保准公共产品属性，且面向小微企业及三农的政策性融资担保业务将成为行业发展重点，对应的风险分担机制不断完善。

竞争格局方面，从全行业来看，目前行业内公司数量众多，但实际开展业务的比例偏低，国有企业占比持续上升，行业集中度一般。从债券担保业务来看，实际开展债券担保业务的融资担保公司数量很少，国有企业占据绝对优势，且债券担保业务集中度远高于整体担保行业集中度。其主要原因在于，债券发行单笔金额较大，对融资担保公司的资本金要求高，仅全国性及部分区域性融资担保公司符合要求。

业务模式方面，融资担保公司业务主要分为融资担保业务和投资类业务。融资担保业务中，借款类担保业务为传统业务，业务核心要素包括银担合作、客户来源、反担保设置、代偿认定和追偿手段等方面；债券担保业务发展时间较短，对资本实力要求高，目前仅有少量公司开展此类业务，担保债券以城投债为主，各担保公司客户资质有所分化，整体看全国性融资担保公司客户资质好于地方性融资担保公司。投资业务受监管要求面临一定调整压力，另外需关注关联交易对资本金占用的情形。

一、融资担保行业概况

（一）融资担保行业概念及分类

担保通常是指经济和金融活动中，债权人为防范债务人违约风险，确保债务得到清偿，由债务人或第三方以财产、权益或信用提供履约保证并承担相应责任，保障债权实现的一种经济行为。

担保一般可分为直接担保和再担保。其中，直接担保是指担保机构与被担保对象签署担保协议，直接提供担保。再担保是再担保人对原担保人信用的增级或信用损失的弥补。直接担保可进一步分为融资担保与非融资担保。根据担保对象融资方式的不同，融资担保可分为直接融资担保与间接融资担保。其中，直接融资担保主要为债券担保，间接融资担保包括为被担保人的银行借款、承兑汇票、信用证、融资租赁等间接融资行为提供担保。2018年4月银监会发布的《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度（以下简称“四项配套制度”）将融资担保业务界定为借款类担保业务、发行债券担保业务和其他融资担保业务三类。其中，借款类担保业务按照业务性质可分为政策性担保业务和商业性担保业务。其他融资担保指为被担保人发行基金、信托、资产管理计划、资产支持证券等提供担保。非融资担保是指不直接与资金有关的经济担保活动，一般包括工程投标担保、合同履约担保、工程预付款担保以及诉讼保全担保等。本文所分析的对象为融资担保公司以及融资担保业务。

（二）融资担保行业监管政策及发展趋势

1、监管主体及监管政策演变

我国融资担保行业的监管主体经历过多次变更，从最初的人民银行、财政部及国家经贸委（现发改委），再到后来由财政部、银监会等部委组成的多头监管体系，行业监管不断细化，但仍缺乏统一监管主体。2009年2月，国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》，明确由银监会（现银保监会）牵头建立融资性担保业务监管部际联席会议，负责制定行业发展措施及监管政策；同时要求地方政府按照“谁设立，谁监管”的原则负责本地区融资担保机构设立审批及日常监管；自此形成中央地方双层级的监管格局并延续至今。

从行业监管政策来看，2010年银监会、发改委等七部门发布《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），为行业发展与监管建立了基本的制度框架，但部分条款存在可操作性不强、监管标准较低等问题。经过数年的监管实践，2017年8月，国务院发布《融资担保公司监督管理条例》（以下简称“《条例》”），该条例成为目前融资担保行业的顶层设计文件。2018年4月，银保监会等七部门印发《条例》四项配套制度，对《条例》中相关规定做出进一步细化和补充。

2、新旧监管政策对比

《条例》及四项配套制度相较于《暂行办法》，在准入条件、担保余额计量、资产管理等方面均有较大变化，监管规则整体更加严格，行业规范作用更强，同时进一步强调了融资担保公司对于小微企业和三农的支持作用。整体看，《条例》及四项配套制度的变化主要体现在以下几个方面：

（1）最低注册资本标准有所提升，新增跨区域经营限制

《暂行办法》中对于融资担保公司最低注册资本的要求仅为人民币500万元，而《条例》将注册资本标准提高到不得低于2000万元。从历史经验来看，较低的注册资本要求存在一定缺陷：1）融资担保公司业务承接能力受到资本规模限制，较低的资本实力无法抵御代偿风险；2）较低的注册资本标准导致行业内公司数量大幅增加，而实际有能力开展融资担保业务的公司数量较少。将注册资本标准提高可提升行业进入壁垒，并淘汰部分资本规模小、风险控制能力差的融资担保公司，有助于行业健康发展。此外，《条例》新增了对融资担保公司跨区域开展业务的限制，10亿元的最低注册资本较2000万元的最低设立标准提升巨大，以进一步增强全国性融资担保公司的风险控制能力。

（2）明确担保责任余额计算方法，对各类融资担保业务定义相应风险权重

《暂行办法》未对担保责任余额如何计算作出规定，实际操作中各融资担保公司将各项担保业务在保余额加总得到担保责任余额。而《条例》及四项制度则针对不同类型的融资担保业务规定了相应风险权重，主要体现在两个方面：1）降低满足标准的小微企业及农户借款类担保业务风险权重，突出融资担保业务公共产品属性；2）降低担保对象资质较高的债券担保业务风险权重，减少低风险担保业务对于融资担保公司净资产占用。

（3）放宽主要服务三农及小微企业的融资担保公司的担保放大倍数限制

《条例》及四项配套制度对于担保放大倍数的要求基本与《暂行办法》保持一致，都要求担保责任余额/净资产（以下简称“担保放大倍数”）不超过10倍；但前者规定，对小微企业和农户融资担保业务在保余额占比50%以上且户数占比80%以上的融资担保公司，允许其担保放大倍数上限提高至15倍。因此，专注于小微农户企业服务的融资担保公司业务承接能力将大幅提升。

（4）集中度计量方法更加严格，且严令禁止关联担保

担保集中度计算方面，《条例》及四项配套制度与《暂行办法》相比，区别主要为：1）采用了风险加权计算方式计算担保责任余额；2）债券担保业务集中度方面，《暂行办法》对其单独进行考量，要求对单个担保人发行债券提供担保的余额不得超过净资产的30%；而四项配套制度中，债券担保业务与其他担保业务共同计量集中度，适用10%/15%的标准；仅对主体信用评级AA及以上的业务降低担保责任余额计算权重，适用60%的折扣率。假设一支发行规模为10亿元的债券存在担保需求，按照《暂行办法》要求，融资担保公司最低注册资本要求为33亿元；而按照四项配套制度要求，当主体信用评级分别为AA及以上和AA－时，最低注册资本要求分别为60亿元和100亿元。由此可以看出，四项配套制度对于债券担保集中计算方法的调整将显著降低资本实力较弱的融资担保公司债券担保业务的承接能力。

关联担保监管方面，《暂行办法》仅规定不得对于母公司及子公司提供担保，但对实际控制人及其它关联方担保未作出限制，历史上亦出现过因关联方担保而产生代偿危机的案例，而新规定弥补了这一漏洞，要求担保公司不得为实际控制人提供担保，并建立关联方担保的报告及信息披露制度。

（5）引入资产分级办法，从代偿能力角度作出融资担保公司资产管理规定

考虑到融资担保公司应保持一定的流动性来应对随时可能发生的代偿支出，四项配套制度对融资担保公司的资产按照流动性及资产质量进行分级，并要求各级资产满足一定比例限制。资产分级方面，融资担保公司资产共分三级，其中Ⅰ级资产主要为现金类资产、短期理财产品及优质债券，流动性最强，是融资担保公司代偿资金主要来源；Ⅱ级、Ⅲ级资产流动性相对较差，不能快速变现用于代偿支出。

各级别资产管理方面，《暂行办法》虽然对融资担保公司资产管理作出一定限制，但其出发点仅限于规范自有资金投资业务并防范高风险投资对资本金的侵蚀；四项配套制度则从融资担保公司代偿能力出发，要求融资担保公司资产管理必须满足可能发生的代偿支出。

（三）融资担保行业竞争格局

1、融资担保行业整体竞争格局

企业数量方面，国内融资担保行业的快速发展始于2009年，受监管不成熟以及政策调整影响，业内机构数量一度快速增加，2012年达到8590家的历史高点。2012年以后，随着国内宏观经济下行，中小企业经营困难，担保代偿情况持续增加，加之行业内非法集资、骗贷等风险事件频繁发生，行业经历数次整顿之后，企业数量持续下降，截至2018年末仅剩6053家，其中注册资本超过10亿元的融资担保机构约190家。目前，实际开展业务的融资担保公司预计不足10%，且多为国有控股企业，整体看行业仍将呈现“减量增质”发展趋势。

股东背景方面，随着融资担保企业数量的下降，行业结构有所调整，2012年末融资担保机构中民营及外资控股企业占比高达77.80%，截至2018年末回落至56.35%。民营及外资控股企业占比持续下降，而国有控股企业数量占比持续增加，其主要原因为，融资担保业务公共产品属性较强，经营风险偏高但收益率偏低；而风险相对较小的债券担保业务对资本金要求很高。民营资本通常资本实力较弱，对资本回报率要求较高，且增信作用有限，因而在融资担保业务开展方面不具备优势。未来，预计融资担保行业国有背景的企业数量占比仍将持续上升。

在保余额方面，融资担保行业在保余额整体呈上升趋势，2010~2014年，在保余额快速增长，但期间由于部分融资担保机构非法经营、担保违约事件严重损害了担保公司信誉，银担合作受到影响，2015年行业在保余额一度下滑。2015年8月，国务院发文推广政银担合作模式，要求省级政府发挥担保行业引导作用，建立省级再担保体系，行业在保余额增速逐渐回升。截至2018年末全市场在保余额为3.22万亿元。整体来看，随着融资担保行业运行更加规范，担保余额仍将持续增长。

业务集中度方面，截至2018年末，前十大融资担保公司的在保责任余额占全行业在保余额的比例约18.3%，行业集中度一般。

2、债券担保行业竞争格局

企业数量方面，截至2019年6月末，开展债券担保业务的融资担保公司仅31家，占全部融资担保公司的数量比仅约0.5%。股东背景方面，目前市场上有债券担保业务的31家融资担保公司中，除民营的瀚华担保、中外合资的中合担保、股权分散的中证信用增进，其余融资担保公司均为国有企业，其中中债信用增进和中投保为央企。在保余额方面，截至2019年6月末，担保公司担保的存续债券余额共计6098.73亿元，占全市场在保余额的比例近20%。业务集中度方面，截至2019年6月末，前十大担保公司在保债券余额占所有担保公司担保债券余额的比例为97.9%，其中前五大占比为65.6%，集中度很高。

整体来看，相比融资担保行业数量众多的参与主体，实际开展债券担保业务的融资担保公司数量却很少，且国有企业占据绝对优势。此外，债券担保业务集中度远高于整体融资担保行业集中度。其主要原因在于，债券发行单笔金额一般较大，对融资担保公司的资本金要求高，导致仅全国性及部分区域性融资担保公司符合要求。

二、融资担保公司业务分析

融资担保公司的业务主要分为融资担保业务和投资类业务。其中，融资担保业务主要包括借款类担保业务和债券担保业务，前者为融资担保公司的传统业务，担保标的为银行借款；而后者出现时间较晚，但近年来发展迅速。此外，融资担保公司通常会运用资本金或外部融资进行对外投资来增厚收益。本节内容将对融资担保公司的业务模式进行分析。

（一）融资担保业务

1、借款类担保业务模式

借款类融资担保为融资担保公司的传统业务，其业务模式可概括为融资担保公司与商业银行进行合作，以自身信用为资质较差的借款人进行增信，帮助其获得银行信贷资金，通过承担代偿风险收取一定担保费用，同时要求被担保人提供反担保。融资担保业务的核心内容包括银担合作、客户来源及风险分担、反担保设置、代偿以及追偿等方面。

银担合作方面，融资担保公司通过与商业银行合作开展借款类融资担保业务，合作银行每年会综合考虑融资担保公司股东背景、行业地位、资产质量等因素在其净资产基础上放大一定倍数给予其融资担保业务授信额度，融资担保公司在这一额度内开展担保业务。对于有政府背景、综合实力强的融资担保公司，合作银行通常会给予其不超过净资产8~10倍的授信额度；而对于民营背景的融资担保公司，这一倍数通常只有4倍左右。业务开展过程中，融资担保公司会向银行存入5%~10%的保证金，具体比例取决于融资担保公司实力及合作银行对于其信赖程度。

担保客户方面，融资担保公司的客户通常是在公司治理、业务规模、财务信息透明度等诸多方面存在瑕疵的小微企业。根据担保对象是否属于政策扶持的小微企业及三农，借款类担保可进一步分为政策性担保业务和商业性担保业务，其中政策性担保业务单笔金额通常低于一定标准（由各省分别确定，如2000万元及以下），适用代偿风险分担机制，而商业性担保业务通常由融资担保公司承担全部代偿责任。政策性担保业务的风险分担机制由各省分别确定，根据《意见》相关要求，国家融资担保基金承担比例不低于20%，省级再担保机构/再担保基金承担比例不低于国家融资担保基金。担保费率方面，政策性担保业务一般不超过1.5%，商业性担保业务则由融资担保公司根据担保风险及金额综合考虑，一般为1.5%至2.5%。

反担保措施设置方面，融资担保公司对于每笔借款类担保业务均要求借款人追加反担保措施，主要有第三方保证担保、股权质押、应收款项质押和房产土地抵押等形式。为了提升反担保有效性，部分融资担保公司还会要求企业实际控制人及其直系亲属提供连带责任担保。此外，大部分融资担保机构会要求客户按照担保金额5%到10%的比例存入保证金，进一步防范代偿风险。

代偿认定方面，融资担保公司会在与合作银行签订的担保协议中约定代偿发生的条件，合作银行要求借款企业在发生债务逾期后的一定时间内偿还本息，超过该期限则需要担保公司进行代偿。这一期限由担保公司和合作银行协商确定，通常为30天，若合作银行对于借款企业及担保公司信赖程度较高，则会适当延长期限，但一般不会超过90天，即合作银行通常不会允许该笔贷款向下迁徙为不良。

追偿方式方面，融资担保公司发生代偿之后，会采取多重手段来进行追偿。一般来说，若企业生产经营并未出现重大问题，有还款意愿且未来有能力偿还债务，融资担保公司会优先与被担保企业共同制定还款计划，如缓交或分期还款等；若企业已无还款能力，融资担保公司将对抵质押物进行处置，且不排除采用仲裁、诉讼等法律手段。目前，行业内代偿回收率一般在40%左右，部分公司可达到70-80%，平均回收年限在2~3年。

2、债券担保业务模式

债券担保业务发展较晚，其业务模式与借款类担保类似，主要为融资担保公司利用自身的信用，为企业发行债券本金、利息的及时偿还提供连带责任担保，并收取一定担保费，费率相比借款类担保业务稍低，一般为0.5%~1.5%。同借款担保一样，融资担保公司会要求担保对象提供反担保措施来降低代偿损失。下文对于债券担保业务的分析主要集中在担保债券及发债主体资质方面。

担保债券占比方面，截至2019年6月末，债券市场上存续信用债（信用债口径包含企业债、公司债、短期融资券、中期票据、定向工具，下同）余额合计18.97万亿元；其中外部增信信用债余额1.78万亿元，占全市场信用债的9.4%。同期，由担保公司提供增信的债券余额6098.73亿元，占外部增信信用债的比例为34.26%，占全市场存续信用债余额的比例仅为3.21%。整体来看，由融资担保公司提供增信的信用债在债券市场中占比不大。主要原因或在于，1）相比第三方担保公司提供担保增信，由实力相对较强的控股股东直接为发债企业提供担保可在担保费率方面更加优惠；2）如上文所述，债券担保业务对融资担保公司的资本金要求高，导致仅有部分融资担保公司符合要求。

担保债券类型方面，在所有担保公司担保债券中，城投债占比为84.2%，产业债占比仅为15.8%。担保公司担保城投债中，省及省会（包含单列市）、地级市以及县级（包含园区类）融资平台债券余额占比分别为14.58%、27.21%和57.62%。整体看，担保公司担保债券以城投债为主，且县级发债主体较多。作为地方政府履行投融资职能的载体，平台公司前期的公益性项目建设周期长、资金需求大、回款速度慢、资金周转主要依赖外部融资，主体资质相对较差，对增信的诉求更高。此外，由于存在政府信用隐形背书，刚性兑付尚未打破，城投债相比产业债违约概率相对较小，融资担保公司更倾向于为城投发债主体提供担保。

担保对象信用资质方面，整体来看，担保公司担保债券主体评级主要集中在AA-和AA级别，上述两级别主体发债数量占全部担保公司担保债券数量的88.5%。具体来看，不同类型的融资担保公司所担保的主体信用资质呈现一定差异。其中，地方融资担保公司如重庆三峡担保、安徽担保、湖北担保等担保对象以AA-级为主，且基本无AA+级；而全国性融资担保公司如中合担保、中投保、中债增、中证增，以及地方信用增进机构等担保对象以AA级为主，且部分担保公司担保对象中AA+级占比近30%。整体来看，由于客户获取能力更强，全国性融资担保公司客户资质显著好于地方融资担保公司。

（二）投资类业务

受限于担保业务费率和担保放大倍数，担保公司单纯来自担保业务的收入较为有限，因而通常会运用资本金或外部融资进行对外投资来增厚收益。根据《条例》配套制度的要求，融资担保公司的资产分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级（见表3），三级资产的流动性依次降低，且投资风险依次上升。各级资产的比例有严格限制（见表2），从而对融资担保公司的资产投向进行约束。从中债资信统计的样本情况来看，全国性融资担保公司投资资产投向多为债券、基金及信托等产品，平均收益率较高；而地方性融资担保公司投资资产多为当地平台企业股权或委托贷款给当地平台企业，收益率较低。目前，许多市场化融资担保公司的资产比例并未达到三级分类的资产比例要求；而根据《条例》四项配套制度的要求，未达到《融资担保公司资产比例管理办法》要求的，监督管理部门可以根据实际给予不同时限的过渡期安排，达标时限不应晚于2019年末。因此，对于前期Ⅱ、Ⅲ级资产占比较高的担保公司，后续该类资产占比及收益率或有所下降。

除资产分级和各类资产占比要求之外，在融资担保公司的投资类业务中，需关注关联交易的情况。具体形式为，融资担保公司的股东对公司进行注资后，公司立即将资本金通过投资的形式转回股东，导致融资担保公司实际发生代偿时面临代偿能力不足，或引发信用风险事件。

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