移民搬迁（土地管理费）

他曾入选2016年2月的“中国好人榜”，获得“感动宁夏·2015年度人物”称号，是“西马银”移民区的带头人。荣誉的另一面，他倒卖土地、敲诈勒索、非法拘禁、破坏基层选举，是称霸“西马银”移民区的“黑老大”。随着近日银川市中级人民法院判处马兴国25年有期徒刑，这位亦黑亦白传奇人物的争议人生终审定谳。然而，对马兴国案以及移民区治理的反思和警示，才刚刚开始。

移民群众的“致富带头人”

马兴国的老家在宁夏西吉县。这里是“苦甲天下”的西海固地区的核心区，至今仍是宁夏未脱贫的国家级贫困县。从上世纪80年代起，宁夏开始有组织地将南部山区的绝对贫困人口搬迁到黄河灌区。一个偶然的机会，让时任西吉县将台乡饴糖厂厂长的马兴国成了带领移民北上的带头人。

1993年，一位自治区领导到将台乡饴糖厂调研。身为厂长的马兴国向领导反映问题，希望领导帮助解决企业生产难题。后来经领导协调，1994年马兴国从宁夏农垦局贺兰山农牧场租赁了600多亩土地，开始带领西吉县的部分村民种植玉米。此后，西吉县陆续有农民搬迁到这里定居，这片位于银川市郊的土地就是“西马银”移民区的雏形。

事发入狱前的马兴国（2013年摄）

相比在西海固大山深处“十年九旱、靠天吃饭”的穷日子，搬迁到400多公里外贺兰山农牧场的农民种上了水浇地，喝上了黄河水，日子好得太多。因此，越来越多西吉县农民自发移民到贺兰山农牧场。随着搬迁人数增加，土地需求也越来越大，马兴国从贺兰山农牧场承包了更多土地。后来，马兴国从贺兰山农牧场开出了“同意接受移民”的书面证明。这一纸证明，成为马兴国扩张“西马银”移民区的通行证。

凭着这张证明，马兴国从西吉县公安局拿到介绍其到银川市公安局刻制“西马银移民开发区”印章的介绍信。2003年7月，贺兰山农牧场土地管理开发公司再次向马兴国开具“移民开发区土地不够可继续增加”的书面证明，并附有2479亩土地的移民区规划图。有了印章和规划图，马兴国开始以“西马银移民开发区”对外挂牌，宣称移民区由西吉县政府成立，鼓动、招募移民前来。

2013年，半月谈记者曾在挂满锦旗的办公室面对面采访马兴国，当时的他还在为移民区的孩子们享受不到免费营养餐而在西吉县和银川市两头跑。村民介绍，“西马银”的卫生院、学校、公交线路都是马兴国四处跑要来的。

“从苦甲天下的西海固，到贺兰山下的‘西马银’，你奋斗了20多年。从荒无人烟的砂石滩到富裕和谐的新家园，你用勤劳智慧造福一方，你用无私奉献感动宁夏！”这是马兴国当选“感动宁夏·2015年度人物”时的颁奖词。时至马兴国被抓，不少村民对马兴国是黑社会老大这件事仍不是很理解。

被问及“西马银”这个地名的来源时，有村民解释：西吉人在马兴国的带领下移民到银川。这个极具马兴国个人特色的地名，似乎预示着移民区将被他带入歧途。

三不管的“独立王国”

村民眼中的致富带头人，评选机构眼中的“中国好人”“感动人物”，是如何成为黑社会老大的？马兴国由白变黑的关键在于，他将“西马银”这个自发移民区打造成不隶属于任何行政单位的“独立王国”。马兴国自封“移民开发区”主任，这个“独立王国”内所有的干部任免、土地出让、工程建设都由马兴国一个人说了算。

自2003年马兴国将“西马银移民区”的招牌打出去以后，这个地方就成为三不管地区。“西马银”距离银川市区只有十几公里，可是直到2016年前却挂着“西吉县城关镇”的路牌。名义上，“西马银”属于西吉县管理，可是西吉县对于这块相距400多公里“飞地”的管理，鞭长莫及。行政区划上，“西马银”在银川市西夏区，但是土地却隶属于农垦系统。就这样，西吉、银川、农垦三家都没有对“西马银”进行有效管理，这让马兴国成为这个“独立王国”的实际控制人。

根据办案机关调查，马兴国以“西马银移民开发区”名义私自下文成立组织管理机构，将移民区划分为17个村，任命包括其儿子、侄子、连襟在内的亲属为“村支书”等管理干部，行使政府职权，操纵着“西马银”移民区内学校、卫生院的人事任免和日常管理。马兴国还组建保安队负责移民区治安，为保安队配备统一的制服、辣椒水、电警棍等装备。

经济上，马兴国大肆非法占用贺兰山农牧场的土地，从农牧场承包户手中低价流转土地，然后高价倒卖给移民，并收取“地皮税”“土地管理费”等费用，向移民发放自制的房产证、庄园证。截至案发，马兴国通过倒卖土地、收取“税费”等方式获利3000多万元。

2010年，为加强对“西马银开发区”的控制，攫取更多的非法利益，马兴国等人成立了西吉县丽园生态移民服务有限公司。在马兴国的授意和纵容下，这一组织逐步控制了“西马银”地区客运市场线路、建筑工程等领域。根据办案机关的查证，“西马银”开通至银川市区的中巴客运线路后，马兴国派人收取每辆中巴车每月50元的管理费。中巴车停运后，马兴国安排自己人跑私家车，不允许其他社会车辆在此营运。

贺兰山农牧场当年为何给马兴国开具书面证明？银川市原国土资源局的调查报告载明：“2003年马兴国为了争取移民资金，向贺兰山农牧场提出为其出具同意接收移民的证明，贺兰山农牧场考虑到建学校、道路、水利设施是改善基础设施条件，为子孙后代造福的好事，就为其出具了虚假的证明。”

2016年，宁夏回族自治区党委出台《关于西马银整体移交银川市管理有关问题的指导意见》，决定撤销“西马银移民开发区”，将占用农垦集团土地的“西马银”自发移民、国有土地管理权、公共基础设施和机构编制人员整体移交银川市管理，对农用地、住宅用地和住房进行统一确权登记。

在移交过程中，马兴国阳奉阴违，“白天开大会积极同意移交，晚上搞小动作抵抗移交”，在银川市的接管工作队中安插亲信干扰接管工作，威胁、辱骂甚至殴打接管工作人员，导致两名接管工作人员受伤。

“打伞”追责，总结移民管理教训

扫黑除恶专项斗争开展后，马兴国的种种劣迹和他的“西马银王国”引起宁夏回族自治区党委、政府高度重视。2018年3月公安机关成立专案组。5月，公安机关对马兴国立案侦查，共抓获马兴国等18名犯罪嫌疑人。

其实，从2003年开始，马兴国等人从普通违法犯罪逐步发展做大成为黑社会性质组织，其间多个部门反映过马兴国的违法犯罪线索，但均未获重视。银川市原国土局早在2007年就向银川市政府上报了《关于马兴国等人非法转让国有土地的调查报告》，此后又三次向公安机关移交相关线索，但警方却在调查后称“未发现有黑恶势力存在”。

曾经的“西马银”改为现在的“银西村”

半月谈记者还了解到，2016年7月在“感动宁夏·2015年度人物”候选人公示期间，贺兰山农牧场就向评选机构报送了关于马兴国非法占有国有土地的情况反映，银川市曾建议暂停马兴国的候选人资格，但是评选机构最终仍然决定将马兴国作为候选人进行推荐。

针对马兴国涉黑案中存在的“保护伞”“关系网”，以及失职渎职、不作为乱作为等问题，宁夏纪检监察机关采取统一指挥、提级办理、分级负责的办法，进行了深挖彻查，有关领导干部受到严肃处理。

除了“打伞”追责外，马兴国涉黑案对反思改进移民区管理方式也颇具现实意义。办案人员表示，移民迁入地和迁出地衔接管理机制不清，移民区隶属关系不明，导致移民区长期处于管理的真空地带，给马兴国等人非法控制移民区以可乘之机。

自1983年以来，宁夏共组织实施了6次大规模移民，累计移民120多万，移民搬迁已经成为宁夏解决贫困问题的重要手段。然而，马兴国案暴露出个别地方在移民搬迁安置和后续管理方面仍有短板和漏洞。

多位研究宁夏移民政策的专家表示，有组织移民搬迁涉及面广，工作量大，在前期可以由迁出地政府承担主要管理责任。移民一旦稳定下来，管理权要尽早移交给迁入地政府。另外，针对此前数轮移民搬迁遗留的人户分离、重户、假户等问题，建议在今年进行的第七次人口普查中予以整顿。

来源：2020年第17期《半月谈》

半月谈记者：张亮 范思翔

责编：杨建楠