民事公益诉讼级别管辖的（级别管辖）

撰文：刘哲 北京市人民检察院

根据相关司法解释，单独提起的民事公益诉讼的级别管辖门槛采用“一刀切”，均由中级人民管辖。

而行政公益诉讼可以由基层人民法院管辖，如果民事公益诉讼案件的损害行为达到刑事评价标准需要追究刑事责任的，则作为刑事附带民事公益诉讼，由审理刑事案件的法院一并管辖，事实上绝大多数为基层法院管辖，同样采用七人制大合议庭审理。

如果说民事公益诉讼案件具有涉众型案件的属性，但是同样具有涉众型属性的非法吸收公众存款案件基本均在基层法院审理。

由此可见，民事公益诉讼的级别管辖设计与一般的诉讼规律存在一定程度的不协调，有必要研究解决。

1.分层级管辖

从三大诉讼法的级别管辖设计规律来看，均采用了分层级管辖的方式，一审根据案件性质的严重程度和影响范围大小分别由四级法院进行管辖。

没有任何一种案件仅限定由一个审判级别进行管辖，这也不符合司法资源的经济学原理，对更重要、更重大的司法工作自然应当投入更多的司法资源，案件分布也呈现了一个金字塔的结构，基层最多，向上逐级减少。

这一原理并不是刑事诉讼所独有的，民事诉讼和行政诉讼也是相同的。尤其是民商事案审级划分更细，根据一定的诉讼标的额，基层、中级、高级三个层级的法院都有明确的受理标准。以中级法院为例，区分不同地域，诉讼标的额的起点从上亿到数千万不等。

当然诉讼标的额不是确定级别管辖的唯一标准，也可以有其他标准。但不管怎样，都应该有一定划分的标准，而不应该采用“一刀切”的方式。

比如民事公益诉讼的诉讼标的额超过高级人民法院管辖的标准，是否应当由高级人民法院管辖？相反，如果诉讼标的额没有达到中级人民法院管辖的标准，同时其影响甚至也没有超过县域范围，那为什么一定要由中级人民法院管辖？

一概由中级人民法院管辖的规定，在公益诉讼试点阶段可能还具有一定的尝试性意义。但是在公益诉讼已经正式纳入立法之后，应该遵循一般的诉讼规律，对级别管辖进行调整。

2.效率与公正

级别管辖的本质是确保效率与公正的平衡，审级越高权威性越强，越有利于统一司法标准，也更能够破除地方保护，更有利于司法公正，但是同时也意味着耗费了更多的司法资源。

而且上级法院还要承担二审的司法救济功能。如果将案件都拥挤到更高审级审理，必将冲击其更为重要的司法职能，影响整体的诉讼效率。

虽然公益诉讼代表着不特定多数人的共同利益，但每件案件的影响范围均存在差别，损害大小也不相同，并非都与数千万乃至上亿的诉讼标的相当，有些影响的范围也未必超过本县辖区，那这些案件也必须由中级人民法院审理的意义何在？

事实上，更为严重的民事公益诉讼案件，由于同时还造成了刑事后果，都可以在基层人民法院审理，那单独提起的民事公益诉讼案件更没有理由一定在中级法院审理。

机械确定级别管辖产生的结果就是人为提高了审判门槛，增加了提起公益诉讼的难度，不利于公益诉讼的开展，不利于公共利益的保护。

在刑事附带民事公益诉讼还没有明确由基层法院管辖的时候，基层检察机关在办理刑事案件时发现公益诉讼线索的，还需要移送上级检察机关单独提起民事公益诉讼诉讼，从而产生一个案件的刑事部分在基层法院审、民事公益诉讼部分在中级法院审的怪现状，严重浪费了司法资源。

现在司法解释虽然解决了刑事附带民事公益诉讼的一并审理问题，但与之相对比，单独提起的民事公益诉讼一律由中级法院管辖问题就显得更加的不协调，有必要根据诉讼的一般规律，参考诉讼标的数额、影响范围等因素进行适当的区分。

3.级别管辖确定应当遵循诉讼规律

事实上，关于民事公益诉讼一律由中级人民法院管辖的问题并没有民事诉讼法的直接依据。民事诉讼法仅规定：重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件、最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件等三种情形由中级人民法院管辖，除了民事诉讼法有特别规定的，一审民事案件均由基层人民法院管辖。

显然，民事公益诉讼案件并非均具有中级法院辖区范围的重大影响，另一方面又不能排除此类案件可能产生全省乃至全国范围内的重大影响，因此仅确定为中级人民法院一审显然是不合适的。

当然立法赋予了最高人民法院一定的机动权，这也是最高人民法院通过司法解释确定一些级别管辖的立法授权。但是从以往的司法解释看，这种单独确定的级别管辖类型也要遵循层级管辖的一般规律，精细化的对级别管辖进行适当的区分，从而保证公正与效率的平衡。

由此看来，即使最高人民法院在行使级别管辖的特别确定权时，也应当遵循民事诉讼法关于级别管辖划分的一般立法原则，这一立法原则也是三大诉讼法所共同遵循的一般诉讼规律。

为了充分保护公共利益，有效惩治侵犯民生民利的侵权行为，有必要将民事公益诉讼“一刀切”式的级别管辖方式调整为分层级的常规化级别管辖原则，保证公益诉讼依法公正有效运行。