作者：朱颖 胡愔子 沈圆 倪蔚雯
前言
2021年2月26日，国务院国资委在其网站公布了其和财政部共同制定的《关于印发的通知》，自此《国有企业公司章程制定管理办法》（以下简称“《管理办法》”）正式与公众见面。根据国务院国资委的官方解读，该文件是促进国有企业全面实现以章程治企、按章程办事，完善国有企业公司治理又一重要文件，为国有企业进一步完善公司治理结构、提升公司治理能力，提供了制度保障。[1]
早在2017年出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号，以下简称“《指导意见》”）中，国务院办公厅就已经强调“健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用”，并要求“依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构（以下简称出资人机构）、股东会（包括股东大会，下同）、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责。”
随着国企改革的深入，为进一步完善国企的治理结构，2020年和2021年，国务院国资委和上海、广东等地方国资委都出台了一系列关于公司章程的指引性文件，如《中央企业公司章程指引（试行）》《广东省省属企业公司章程指引（国有独资公司篇）》《上海市国有控股公司章程指引（2020版）》《上海市国有独资公司章程指引（2020版）》等。
为了“充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，规范公司章程管理行为”[2]，此次出台的《管理办法》由国务院国资委和财政部共同制定，不再仅针对中央企业，而是适用于全体国有企业。《管理办法》按照中国特色现代企业制度建设要求，根据“坚持党的全面领导、依法治企、权责对等原则”，结合企业实际，围绕国有企业公司章程制定管理形成40条具体要求。[3]《管理办法》分为六章，从总则、公司章程的主要内容、章程的制定程序、责任与监督等方面对国有企业章程的内容、制定程序和监管责任进行了明确规定。本文拟对《管理办法》的几个重要条款内容和对国企公司章程提出的要求进行简析，供广大国企和关心国企改革和发展的读者参考。
一、公司章程的主要内容
《中华人民共和国公司法》（以下简称“《公司法》”）对有限责任公司和股份有限公司公司章程各自所需的必备条款已经进行了明确规定，而《管理办法》第五条也对国有企业公司章程一般应当包括的主要内容进行了明确要求，相比与《公司法》对于公司章程必备条款的规定，《管理办法》又有哪些特殊规定呢？我们可以通过比较《管理办法》对于国企公司章程内容的规定和《公司法》对于有限责任公司章程必备条款的规定，来分析国有企业公司章程的特殊要求。
《公司法》所述的需要规定的其他事项，通常包括财务、会计制度，清算制度等。因此，根据上表的比较，《管理办法》第五条所规定的公司章程内容，均在公司法要求的范围内，但可以看到《管理办法》对《公司法》要求的部分事项，进行了细化和充实，尤其是公司治理结构部分，《管理办法》要求国企在公司章程中对股东、股东会、公司党组织、董事会、经理层、监事会（监事）等治理结构进行明确规定。《管理办法》第六条至第十五条也对总则、股东会、公司党组织、董事会、监事会、经理层的章程条款提出了具体要求。
此外，《管理办法》明确要求国企公司章程对“职工民主管理与劳动人事制度”和“财务、会计、审计与法律顾问制度”设置专门条款。上述要求与《指导意见》中“健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，支持和保证职工代表大会依法行使职权，加强职工民主管理与监督，维护职工合法权益”的要求和“依法治企”原则是一脉相承的。《管理办法》对上述章程内容的要求，将在国企治理结构和内部制度上对保障企业民主管理、维护职工合法权益，坚持依法治企提供保障。
二、公司党组织
自2016年“公司章程是企业内部的根本法，要把党建工作要求写入公司章程”这一重要指示被提出以来，党建工作进章程，已经成为广大国企的共识。中共中央组织部和国务院国资委党委先后出台了《关于扎实推动国有企业党建工作要求写入公司章程的通知》（组通字〔2017〕11号）等一系列文件，对党建工作进入公司章程提出了具体要求。《指导意见》则强调要在完善国有企业法人治理结构中把党的领导和完善公司治理结合起来，坚持党的领导。过去几年，广大国企也通过修改公司章程，新增党组织等章节，落实相关指示和党建工作进入公司章程要求。此次《管理办法》对于公司章程的党组织条款也进行了较为细致的规定。
首先，《管理办法》第六条明确要求公司章程总则中必须“明确公司按照《中国共产党章程》规定设立党的组织，开展党的工作，提供基础保障等”，在总则中就明确党组织在国企治理结构和管理工作中的地位和作用。其次，《管理办法》在第九条，为党组织设置了专门条款，要求“写明党委（党组）或党支部（党总支）的职责权限、机构设置、运行机制等重要事项。”
针对党组织在国企经营决策程序中的地位，全国国有企业党建工作会议明确，“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定”。《管理办法》第九条明确规定“明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。”再次以规范性文件的形式，明确了党组织研究讨论系董事会、经理层决策重大问题前置程序的制度安排。
此外，《管理办法》还明确党组织主要职责在于“把方向、管大局、保落实”，并对“双向进入、交叉任职”的领导体制和党组织领导人员构成进行了具体规定。
根据《管理办法》的相关规定，以及此前国务院国资委和地方国资委出台的国有企业章程指引，国企公司章程可以通过党组织机构设置、党组织成员及领导班子的构成、党组织的职权、党组织的运行机制等条款，来满足《管理办法》的规定，落实党组织在国企经营决策中的职责和党组织决策程序前置的要求。
三、董事会
《管理办法》第十条对董事会相关条款内容进行了原则性规定，明确董事会的职责定位为“定战略、作决策、防风险”。通过董事会和党组织不同的职责定位，我们可以看到国企发展的战略规划和重大决策的最终决策权在于董事会，但在董事会进行决策之前，党组织必须进行前置审查和决策，确保提交董事会决策的事项，能够在大局和方向上不出现问题，这也是国企建立和完善现代企业制度与坚持党的领导相统一的必然要求。
此外，《管理办法》对于董事会的部分职权和运行机制也进行了明确规定，如“总经理、副总经理、财务负责人、总法律顾问、董事会秘书由董事会聘任”，并要求在董事会条款中明确“重大决策合法合规性审查、董事会决议跟踪落实以及后评估、违规经营投资责任追究”等机制。《管理办法》的上述条款系对《指导意见》“加强董事会建设，落实董事会职权”相关要求的落实和细化，国企需要在公司章程中设置相应条款以明确上述机制，实现《管理办法》相关规定的目的，如在董事会议事规则中要求公司总法律顾问就决策事项先行出具法律意见，设置专门委员会对董事会决议落实情况进行跟踪和评估，以及在公司章程总对董事会成员和高级管理人员的个人赔偿责任和内部处分进行规定。
值得注意的是，对于国有独资公司和国有全资公司的董事会人员构成，《管理办法》提出了明确的要求，即“由出资人机构或相关股东推荐派出的外部董事人数超过董事会全体成员的半数，董事会成员中的职工代表依照法定程序选举产生。”因此，对于国有独资公司和国有全资公司，公司章程中董事会人员构成条款应有特别规定，确保外部董事的比例不低于《管理办法》的要求，且根据法定程序选举职工代表董事。
四、经理层
《管理办法》对经理层的职责定位为“谋经营、抓落实、强管理”，说明经理层的主要职责就是对国企日常经营和管理负责，落实董事会各项决议。将日常经营管理的权力放在经理层一级，与《指导意见》中“维护经营自主权”的要求和“经理层是公司的执行机构”的定位是一致的。《管理办法》对经理层的要求着墨不多，仅要求国企公司章程中载明总经理职责，并明确总经理对董事会负责。
但值得一提的是，《管理办法》除将总经理、副总经理和财务负责人列为高级管理人员外，还明确要求“设置董事会秘书、总法律顾问，应当明确为高级管理人员”。根据《公司法》对高级管理人员的定义，一般除总经理、副总经理和财务负责人外，仅上市公司董事会秘书会被视为高级管理人员。《管理办法》扩大了高级管理人员的范围，说明国资委对董事会秘书和总法律顾问重要性的肯定，体现了规范公司治理和依法治企的指导思想。
总法律顾问作为公司高级管理人员，以及公司法律顾问制度的核心组成部分，其职责也可以在公司章程中设专门条款加以明确。《上海市国有独资公司章程指引（2020版）》和《上海市国有控股公司章程指引（2020版）》就为法律顾问制度设置了专门的指引条款：“公司可设总法律顾问，总法律顾问主管公司在经营管理过程中的法律审核工作，推进公司依法经营、合规管理等事务，依法履行职权，保证决策的合法性。总法律顾问可对公司按照有关规定报送股东批准的分立、合并、破产、解散、增减注册资本等重大事项出具书面法律意见，分析相关的法律风险，明确法律责任。”国企可以参照上述条款，制定符合自身实际情况的法律顾问制度条款。
五、责任和监督
根据《管理办法》第五章的规定，如发生下列行为，将由相关责任人承担法律责任：
（一）在国有企业公司章程制定过程中，出资人机构及有关人员违反法律、行政法规和本办法规定的；
（二）因国有独资公司董事会，国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的董事，在职责范围内对国有企业公司章程制定过程中向出资人机构报送材料真实性、完整性、有效性、及时性的瑕疵，造成国有资产损失或其他严重不良后果的；
（三）国有全资公司、国有控股公司中由出资人机构委派的股东代表未按照出资人机构对公司章程的意见，通过法定程序发表意见、进行表决、签署相关文件，造成国有资产损失的或其他严重不良后果的；
（四）国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司因违反公司章程的行导致国有资产损失或其他严重不良后果的。
虽然《管理办法》并未对责任人可能受到的具体处罚进行规定，但是国企制定或者变更公司章程，往往与其经营投资行为密切相关，因此《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发[2016]63号，以下简称“《追责意见》”）中规定的部分罚则，完全可以适用于违反《管理办法》的相关行为。《追责意见》就将“标的企业公司章程中国有权益保护条款缺失”列入投资并购方面责任追究的范围，将“改制后的公司章程中国有权益保护条款缺失”列入改制改组方面责任追究的范围。而《追责意见》对相关责任人采取的追责方式包括组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等。如果造成较大资产损失或重大资产损失的，直接责任人、主管责任人和领导责任人也将分别受到处理，处理方式包括通报批评、诫勉、停职、调离工作岗位、降职、改任非领导职务、责令辞职、免职和禁入限制等，并将相应扣减薪酬。
结语
《管理办法》的制定出台是将进一步促进国有企业全面实现以章程治企、按章程办事，有利于完善国有企业公司治理，推进国资国企治理体系和治理能力建设。[4]根据《管理办法》制定既体现新时代中国特色社会主义特点，又符合现代企业制度的公司章程，将建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度和坚持党的领导有机统一，是国企进一步深化改革，完善企业治理结构的重要工作。一部合法合规，符合国家大政方针，体现现代企业制度的公司章程将有助于国企在新时代的更大发展。
[注]
[1] http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2591064/n2591066/c17344020/content.html，2021年3月6日访问。
[2]《管理办法》第一条。
[3] http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2591064/n2591066/c17344020/content.html，2021年3月6日访问。
[4] http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2588072/n2591064/n2591066/c17344020/content.html，2021年3月6日访问。
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