国有土地出让金转由税务部门征收（土地出让金）

多位专家强调，这一举措的意义更多在于规范征收流程。由于税务系统和地方政府相对独立，征收权限划转税务部门，将有助于严肃财经、会计纪律，减少猫腻情况和违规问题

文 |《财经》记者 邹碧颖

编辑 | 王延春

土地财政即将终结？房地产税很快落地？一项新公布的政策引发了诸多猜测。

6月4日，财政部、自然资源部、国家税务总局、中国人民银行联合通知，将国有土地使用权出让收入在内的四项政府非税收入划转由税务部门征收。此次改革从7月1日起在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南进行试点，并于明年1月1日起在全国推行。

所谓国有土地使用权出让收入，即地方政府的卖地收入。这部分财政收入规模大、占比高，因而关乎地方政府的财权命脉。

2020年，中国有土地使用权出让收入达8.4万亿元，占地方财政总收入的近四分之一。中指研究院报告显示，2020年，上海、杭州、广州、南京的土地出让金均超过2000亿元，北京、武汉、宁波、佛山、成都、重庆、苏州、西安、深圳、天津等破千亿元。

根据易居房地产研究院的数据，当前中国大部分城市土地政策依赖现象十分严重。2019年，近九成城市土地财政依赖度超过50%。其中，温州、昆明、福州、杭州、太原、合肥、武汉、西安、广州、南京、佛山、郑州等城市土地财政依赖度超过100%。

许多人士担心，征收权限的更改，将从根本上改变地方政府卖土地谋发展的传统逻辑，从而极大削弱地方政府卖地积极性，并且加快政府开拓新收入乃至房地产税的开征速度，导致房市“变天”——但是否果真如此？

优化征收效率，不涉及央地财权变化

长期以来，国有土地使用权的出让收入由自然资源部门进行征收、纳入地方国库，地方政府在使用上具有很大灵活性，可以用于基础设施建设、偿还专项债等等。此次改革的核心，在于将征收权限变为“财政部门管理、税务部门负责征收”。

易居研究院智库中心研究总监严跃进向《财经》记者分析，此次调整后，国有土地使用权的出让收入进出仍由财政部门把控，唯一变化的仅是在征收实务工作中，由各地税务局承担相关工作。国库的运作机制不会改变，也不会影响既有的土地财政生态。

中国财政科学研究院研究员韩凤芹持有类似观点。她向《财经》记者分析，新政的初衷是统筹财政资源，借助税务手段的强制性，提高国有土地使用权出让收入的征收效率。这一举措尚不足以起到终结土地财政的作用。

实际上，此次调整更多是延续了税务部门强化非税收入征管的改革逻辑。

2018年新一轮政府机构改革后，省级和省级以下国税、地税机构合并，税务部门承担各项税收、非税收入征管的职责。今年来，已有水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费等近20项非税收入划转至税务部门征收。

此次四部门联合发布的通知也明确提出，征收权限调整后，国有土地使用权出让收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。这意味着，对于国有土地使用权出让收入的归属不会发生变化，仍然归地方享有。

多位专家强调，这一举措的意义更多在于规范征收流程。由于税务系统和地方政府相对独立，征收权限划转税务部门，将有助于严肃财经、会计纪律，减少猫腻情况和违规问题。另外，对于部分虚增土地收入较严重的地区，政府性基金预算可能被迫“挤水分”。

诸如，有的地方政府为了招商引资，以“零地价”“负地价”“返地价”“补贴地价”等名义减免土地出让收入，或者将土地出让金随意挪用、截留、挤占，用于公租房、保障房等领域，引起很多财务上的风险。严跃进认为，改革恰好能促进土地财政的健康发展。

针对征收房地产税的猜测，韩凤芹则指出，房地产税的征收必须由全国人大立法，即便地方政府失去了部分财政来源，也没有开征房地产税的权利。照此推测，此次调整应是与房地产税无关，而更加侧重于征收效率的优化。

地方政府隐性债务是否会显性化？

可能的隐忧来自于地方政府隐性债务的显性化。中泰证券固定收益分析师周岳介绍，城投公司自主参加“招拍挂”时，存在地方政府通过土地为城投公司“输血”的现象。

例如，城投公司购入土地，在资产端计入存货或无形资产科目。政府则通过补助或项目专项资金的形式将出让金返还，在负债或权益端计入专项应付款或资本公积，或直接计入其他收益。最终可以做大城投公司的资产规模或为公司增加利润。

在财政部门直接负责土地出让金征收的情况下，城投公司可以少缴纳或延迟缴纳土地出让金。但一旦由税务部门征收，可能大幅减少政府违规返还土地出让金的情况，城投公司以购地+返还形式“虚增”资产的难度将明显加大，从而将影响城投公司资产规模。

此外，土地出让收支管理更加规范后，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度的提高，返还节奏势必放缓，对城投公司资金占用时间增加，进而影响流动性。而此前，粤开证券研究院副院长罗志恒提到，2021年预计有近三成城投债将到期，再融资需求迫切，但空间有限。

在韩凤芹看来，部分城投公司的资金筹划与现金流管理与土地有着紧密的关系。国有土地使用权的出让收入纳入税务部门管理后，地方政府的自主性、灵活性将变弱，与城投的关系或许会发生变化。但这仍待进一步观察、研究。

另有人士猜测，税务部门掌握土地出让收入的征收权，意义可能不会停留于优化征税的业务层面。2020年底，财政部部长刘昆在《人民日报》发表文章《建立现代财税体制》，曾提到要清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。

严跃进分析，税务部门掌握了房地产市场最基础的土地交易和资金数据后，也将对房地产的宏观调控产生积极影响。他建议，税务部门应该和自然资源、金融部门等合作，积极在购地资金审查等方面发力，真正促进购地资金市场的健康发展。

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