养殖场被认定为（城乡规划法全文）

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■本文作者：张勇北京在明律师事务所
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导读：在土地行政领域，存在着许多未办理养殖用地手续就进行养殖的情形。虽然养殖场未取得用地备案手续，但很可能已经获得了地方或者基层政府的支持和政策倾斜。在这种情形下，面临土地征收、环境整治、集中违建查处时，征收方可能会仅凭一纸“限期拆除通知”，以“养殖场属于违法建设”为由，将强制拆除并且不进行任何补偿。那么，这种所谓的“违建认定”是否合法呢？
一、养殖用地是否需要取得规划许可？
《城乡规划法》第四十二条规定，“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”
自然资规〔2019〕4号文件《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》第四条要求，“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后，汇交至县级自然资源主管部门。”
因此，设施农业属于农业内部结构调整，设施用地按农用地管理，并且设施用地一般在建设用地范围以外，无法也无需取得规划许可。但若养殖户希望合法合规进行养殖，避免被动的话，仍需办理养殖备案手续。
二、乡、镇人民政府是否有权力强制拆除养殖场？
《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”
《土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”
以上法规对于“违法建设养殖场”进行处理的执法主体规定并不一致，从而产生了法律适用上的冲突。但是，姑且不论一般法与特别法、新法与旧法适用的关系，从《城乡规划法》第六十五条的规定来看，乡、镇政府只有对建设在乡、村庄规划区内的建设具有执法权。因此，如果乡、镇政府认定养殖场属于违法建设，应当提供该养殖场位于在乡、村庄规划区内的证据。
对于法律适用冲突的问题，笔者倾向认为，应当结合法不溯及既往的原则，依据建设当时的法规，并根据土地性质等因素，来综合确定乡、镇人民政府是否具有认定违法建设的法定职权。
三、对养殖场认定违法建设中，如何保护相对人的信赖利益？
关于养殖建设的信赖利益问题，最高人民法院曾作出如下论述：“关于养殖场是否属于违法建筑的认定，不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。如果养殖户基于对政府有关部门的信赖，兴建养殖场满足养殖产业发展的需要，那么仅以养殖场在用地手续上存在一定问题而认定其属于违法建筑，不具有合理性。”
因此，考虑到信赖利益已经产生，仅凭用地手续上存在一定问题而直接将养殖场认定为违法是不合理的。
附司法判例：
（2019）最高法行申4750号《行政裁定书》
（2019）京行终1911号《行政判决书》
（2020）京行申41号《行政裁定书》
（2020）京行申1348号《行政裁定书》
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