浅谈国企混改流程与员工持股实务问题（国企改制程序）

1、国企改革的重要性

要知道，国有经济在我国国民经济中占据主导地位。中国经济早期的发展也是依托国有企业发展起来的。

而这其中，国有大中型企业在国民经济中起到了支配地位，对整个国民经济的发展起决定性作用。这是显而易见的，比如石油、天然气、钢铁、煤炭、自来水等等。

以1978年改革开放时的数据为例，国有企业工业总产值占全国的比重为77.6%；随着这些年的发展，民营经济的成分占比越来越重要，概括而言就是56789，6是指民营经济占中国经济GDP的60%。

另外，国有企业是我国财政收入稳定的、主要的来源。

以18、19年两年为例，我们国家的财政收入80%以上来源于税收收入，分别有18、19万亿；这部分税收中，国企交了4.6万亿，占比超过29%。两个比例相乘，国企纳税占当年财政收入比例超过24%。其次，基于国有企业长时间的发展和积累，其拥有更加雄厚的资产、一流的技术、较高的经营管理水平。

正是基于这些原因，国企改革直接关系到国民经济的发展和社会主义制度的巩固，而且客观上，国有企业也存在经营上的困难和问题。在这里不展开。

2、近期国企混改政策汇集

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是贯彻落实全市国有企业改革三年行动实施方案承上启下的关键一年，从多地披露的信息来看，重组整合、双向混改、改制上市等将有大动作涌现。截至到20221年8月，国企混改政策有序发布。2021年1月19日，发布《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制操作指引》。2020年5月11日，发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。2020年4月23日，发布《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》。2020年1月22日，发布《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》、《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》。

2020年政府工作报告明确提出“实施国企改革三年行动”完善国资监管体制，深化混合所有制改革基本完成。国企要专注于主要责任的核心业务领域，健全市场化经营机制，提高市场核心竞争力，所以需要明确改革的方向和规划具体可实施的路线。

2019年，国务院国有资产监督管理委员会按照《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）等文件精神和有关政策规定，结合中央企业混合所有制改革实践，制定了《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）（以下简称“《混改操作指引》”）。《混改操作指引》为中央企业及其所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市（IPO）、资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革等工作提供操作流程指导。

在国企混改的几种模式中（上期《国企混改主要模式选择》），最基础的混改模式就是引入战略投资者。这种模式下又有增资扩股、产权转让、新设混改企业、收购股权或出资入股等主要方式，各个方式在操作流程的细节上有所区别。我们会通过梳理混改的主要工作流程，向读者展示国企混改一般性流程及工作要点。

3、国企混改一般流程与要点

浅谈国企混改流程与员工持股实务问题

下面我们具体向大家介绍国企混改的一般流程与要点。

1、可行性研究

可行性研究阶段，国企依据相关政策规定对混合所有制改革的必要性和可行性进行充分研究，坚持一企一策，成熟一个推进一个的办法。稳步推行主要业务处于市场充分竞争的行业和领域的商业类国企混改，国有资本适宜控股或参股的，视自身情况而定；主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，国有资本宜控则控、宜参则参；

探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革，保持国有资本控股地位，支持非公有资本参股；根据不同业务特点，有序推进具备条件的公益类国有企业混合所有制改革；充分发挥国有资本投资、运营公司市场化运作专业平台作用，积极推进所属企业混合所有制改革。

可行性研究阶段，企业应按照有关文件规定，对实施混合所有制改革的社会稳定风险作出评估。

2、制定改革方案

改革方案的制定过程中应从以下三个方案入手：1.改革实施方案；2.改革工作方案；3.职工安置方案。

1、混合所有制改革实施方案：改革方案中的核心文件，具有纲领性作用。科学设计混合所有制企业股权架构，充分引入非公有资本；对公司的基本情况、实施混改的必要性、基本原则和思路、混改主要内容、职工安置、战略规划、目标效果等核心步骤予以明确。

2、混合所有制改革工作方案：以《混合所有制改革实施方案》为整体方案架构，制订实施混改工作的工作方案。该方案应涵盖公司改革后企业股权结构设置，转变运营机制的主要举措，引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法，员工激励计划，债权债务处置方案，职工安置方案，时间安排，历史遗留问题解决方案等内容。

3、混合所有制改革职工安置方案：该方案的制定应严格按照《劳动法》《劳动合同法》等法律法规的规定，需包含：人员安置的基本原则、人员的基本情况、适用范围、安置资金保障、职工债务情况、人员安置的方案等内容。

制定方案过程中，要科学设计混合所有制企业股权结构，充分向非公有资本释放股权，尽可能使非公有资本能够派出董事或监事；注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案应经职工大会或者职工代表大会审议通过；科学设计改革路径，用好用足国家相关税收优惠政策，降低改革成本。必要时可聘请外部专家、中介机构等参与。

3、履行内部决议程序

拟进行混改的企业或其国有股东应当按照公司章程和内部管理制度进行决策，形成合法有效的书面决议；国有控股和国有实际控制企业中国有股东委派的股东代表，应当按照委派单位的指示发表真实意见、合法行使表决权。

4、履行决策审批程序

严格依据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大“决策制度的意见》（中办发[2010] 17号）的规定，进行决策前的调研论证，决策前应当告知所有参与决策人员决策事项并提供资料。人数符合规定即可召开决策会议，并由党委（党组）会、董事会、未设董事会的经理会以会议形式审议做出集体决策。应注意，国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项；其中，因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准。因此，混改决策主体除国资监管部门外，也可能涉及人民政府。

5、开展审计评估

审计评估工作包括1. 清产核资；2.划定范围；3.审计评估等环节，这也是国有企业开展混改的关键步骤。在这个阶段的工作中，将确定混改企业的资产范围、资产总额，从而决定交易价格。

在这个阶段的工作中，应合理确定纳入改革的资产范围，需要对资产、业务进行调整的，可按照相关规定选择无偿划转、产权转让、产权置换等方式。企业混合所有制改革前如确有必要开展清产核资工作的，按照有关规定履行程序。

拟混改企业的资产范围确定后，由企业或产权持有单位选聘具备相应资质的中介机构开展财务审计、资产评估工作，履行资产评估项目备案程序，以经备案的资产评估结果作为资产交易定价的参考依据。

6、引进非公有资本投资者

拟混改企业引进非公有资本投资者，主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。通过产权市场引进非公有资本投资者，主要方式包括增资扩股和转让部分国有股权。通过股票市场引进非公有资本投资者，主要方式包括首发上市（IPO）和上市公司股份转让、发行证券、资产重组等。中央企业通过市场平台引进非公有资本投资者过程中，要注重保障各类社会资本平等参与权利，对拟参与方的条件要求不得有明确指向性或违反公平竞争原则的内容。

7、推进运营机制改革

混合所有制企业要完善现代企业制度，健全法人治理结构，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，各方股东共同制定章程，规范企业股东（大）会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，落实董事会职权，深化三项制度改革；用足用好用活各种正向激励工具，构建多元化、系统化的激励约束体系，充分调动企业职工积极性。转变混合所有制企业管控模式，探索根据国有资本与非公有资本的不同比例结构协商确定具体管控方式，国有出资方强化以出资额和出资比例为限、以派出股权董事为依托的管控方式，明确监管边界，股东不干预企业日常经营。

4、非上市国企做员工持股计划注意要点

自2016年国资委印发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的通知以来，应该对于很多跃跃欲试打算落实员工持股计划的国有企业是个绝对的利好消息。试点意见出来后，各省市相继出台实施细则并积极推行了试点。

笔者认为不同于民营企业股权激励，国企员工持股实际操作中首要解决的是合法合规的问题，其次才是激励的问题。因为激励性问题可以在技术层面通过方案予以解决，但是合法合规却是硬杠杠。因此，本文此处尝试对于国企员工持股实践中常见的一些法律法规关注点、操作层面的问题进行简要梳理，希望有所参考。

在笔者看来，但凡只要可能涉及到国有资产流失，不利于国有资产保值增值的都将被限制，结合政策文件重点明确了几个要求：

1、允许下持上，不允许上持下。国企集团公司及其各级子企业改制，经国资监管机构或集团批准，母公司职工可参与本企业员工持股或持有上一级企业股权，但不得直接或间接持有子公司、参股公司等。

说得直白一点，下持上有利于保证集团整体利益的一致性，而上持下方式不排除可能存在因关注个人在二级公司的股东利益作出短视行为，造成内部企业利益的冲突。

2008年国资委出台了《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革[2008]139号），其中就规定严格控制职工持股企业范围。职工入股原则限于持有本企业股权。国有企业集团公司及其各级子企业改制，经国资监管机构或集团公司批准，职工可投资参与本企业改制，确有必要的，也可持有上一级改制企业股权，但不得直接或间接持有本企业所出资各级子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权。

我们可以得出结论：允许下持上，不允许上持下。下持上有利于保证集团整体利益的一致性，而上持下方式不排除可能存在因关注个人在二级公司的股东利益作出短视行为，造成内部企业利益的冲突。

2019年8月初，国务院国有企业改革领导小组办公室印发了《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办〔2019〕302号），其中就明确了对于“双百企业”及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的，其科学人员因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施。

针对双百企业有关上持下的情况，有了政策的放宽和松动。不过，主要是针对科技人员的。同时结合302号文规定的“支持鼓励双百企业按照法无禁止即可为的改革精神，主要探索、锐意创新”精神，如确实存在上持下的情形，能合理说明理由，也是可行的，不过还是不建议主动直接去突破。对于上不持下的研究，有兴趣的朋友可以关注和查阅我们的文章：关于国企员工持股 “上不持下”政策的分析与“突破”解读，进一步了解。

2、严格控制资金来源。规定国企不得为职工持股提供借款或垫付款项，不得为职工融资提供保证、抵押、质押、贴现等，不得要求与本企业有业务往来的其他企业为职工投资提供借款或帮助融资。

在该规定出台前，没有规范资金来源，实践中存在各种花式财务资助，上述规定基本已经把路封死了，必须得来源自筹资金，不过即便通过自筹解决可能还需解释具体来源。

3、利益相关方投资限制。规定对于与国有企业存在业务或他形式关联，且无股权关系的利益相关方，严格限制员工持股，比如为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务或与本企业有其他业务关联的企业。

此举主要是为了防止利益相关方向国有企业职工进行利益输送，最起码把股权形式的权力寻租的路给封了，但是实践中国企职工持有利益相关方干股、分红股等各种名义的股权依然存在。

4、关联交易规范。对于剥离出来或国企投资新设的公司实施员工持股的，不得经营与国企同类型业务，且从国企获得的收入或利润不得总额的超过三分之一。也就是说，这些公司不能完全靠爹靠妈，得靠自己通过市场化行为养活自己。

当《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》出来后，对于国企混改引入员工持股提供了明确指导。如下几个方面关注最多：

1、试点资格企业：业务属于充分竞争领域，非垄断性行业；非国有资本达到一定比例，公司经营主要通过市场化行为解决，市场化的营收和利润达到总额的90%以上。

根据统计数据，截至2018年初，全国共选取了首批员工持股试点企业174户，其中中央企业选取了10户首批试点企业，目前已全部完成首期员工出资入股。地方企业上，有28个地方共选取了164户首批试点企业，其中25户已完成员工出资入股。

2、入股价格。在员工入股前，应按照有关规定对试点企业进行财务审计和资产评估。员工入股价格不得低于经核准或备案的每股净资产评估值。对于国企，但凡涉及到股份价格，通常按照每股净资产确定，员工入股价格偏低则存在利益输送嫌疑，一不小心就会被扣上国有资产流失的帽子。

3、持股比例。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。实践中，30%是不能突破的红线，而单一员工持股比例则存在一些地方国资出台的指导意见，可以超过该标准。

4、股权结构。实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

5、股份流转。其中涉及几个问题，预留股权由谁持有，持股期间损益谁承担，员工退股由谁受让等等。很多企业对于这一块并没有做细致的考虑，即便有规定，“人走股销”的规定也没有切实履行。笔者认为主要是资金问题，预留股权由谁出资，员工退股谁支付对价，在公司不能提供财务资助的情况，如果资金量大，还真得好好思量一下是否能够承受。

6、股东收益。不允许承诺保底收益或托底回购条款，否则可能存在非法集资的嫌疑。此外，还需关注的是，国有企业由政府或机构任命的国企领导人还受“薪酬帽”的限制，因此因长效激励机制获得的收益还不能突破该标准。

以上是列举部分政策文件列举的总结，国有企业员工持股合法合规性方面，要吃透文件搞懂规则，做到心中有数，依规行事，但也无需畏首畏尾，同时可以考虑借助第三方专业咨询机构的力量共同推进。