文｜湖南省娄底市中级人民法院 苏璞，湖南省高级人民法院 肖芳
当地政府为促进统筹城乡发展改革试点工作进行招商引资，并由试点村与投资人签订合同，在试点村内由投资人先投入资金进行土地集约，再在集约范围内通过政府依法招拍挂取得土地使用权并按照政府规划进行建设的合同，并不当然无效。
基本案情
法院经审理查明：桐梓坪实业公司是桐梓坪的集体经济组织。2010年3月11日株洲市统筹城乡发展改革工作领导小组下发通知确定桐梓坪村为改革试点村，并在《促进我市统筹城乡发展改革试点工作的意见》中提到，改革试点村实行“地票”制度，试点村耕地流转并集约经营的面积达到70%及以上的，按集约经营面积配套5%左右的集体建设用地指标，允许集体建设用地指标跨区流转，支持试点村策划、开发招商引资项目。同年，株洲市荷塘区人民政府报请市政府同意，以桐梓坪村为核心打造建设荷塘商贸城项目。
2010年12月26日桐梓坪实业公司招商隆通公司引资落户。次年1月18日，隆通公司与桐梓坪实业公司和桐梓坪村委会等就共同开发建设该村土地项目签订《合同书》。合同签订前，隆通公司按被告指示已将土地流转款5000万元转入桐梓坪实业公司的账户。因对方迟迟未办理好相关土地流转手续，2016年9月3日，隆通公司向桐梓坪实业公司和桐梓坪村委会寄送了《补充协议》和《签订〈补充协议〉的函》，要求其保证在2016年12月30日前与相关职能部门协调好，使该项目5000亩土地达到招拍挂条件，以便顺利通过政府招拍挂取得土地。2016年9月27日桐梓坪实业公司和桐梓坪村委会复函称，力求在2017年12月底前，使约定的部分项目达到政府要求的土地“挂牌”条件。后因其仍未办理好相关手续，隆通公司遂起讼。
裁判结果
湖南省株洲市中级人民法院于2018年5月15日作出（2017）湘02民初字第73号民事判决，认定案涉合同无效，判决：一、桐梓坪实业公司和桐梓坪村委会在判决书生效后一个月内向隆通公司返还预收土地流转款5000万元；二、驳回隆通公司的其他诉讼请求。
隆通公司不服，提出上诉。湖南省高级人民法院于2018年9月13日作出（2018）湘民终603号民事判决，认定案涉合同有效：一、维持湖南省株洲市中级人民法院（2017）湘02民初字第73号民事判决第一项；二、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2017）湘02民初字第73号民事判决第二项；三、解除2011年1月18日隆通公司与桐梓坪实业公司、桐梓坪村委会及湖南隆通桐梓坪房地产开发有限公司、吴锦通签订的《合同书》；四、桐梓坪实业公司、桐梓坪村委会于判决生效后一个月内向隆通公司支付利息（以5000万元为基数，按中国人民银行公布的五年期基准贷款利率计算，直至付清之日止）；五、驳回隆通公司的其他诉讼请求。
判决生效后，桐梓坪实业公司、桐梓坪村委会申请再审。最高人民法院于2019年2月28日作出（2019）最高法民申606号民事裁定：驳回桐梓坪实业公司和桐梓坪村委会的再审申请。
法院认为
法院生效裁判认为：对合同效力的判断应当根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定进行审查。涉案合同是在株洲市促进统筹城乡发展改革试点工作，将桐梓坪村列入试点村，并支持试点村策划、开发招商引资项目，组织招商活动的背景下签订，是各方当事人真实意思表示，且从内容看，是“隆通公司、湖南隆通桐梓坪房地产开发有限公司、吴锦通同意在原流转土地范围内通过政府依法招拍挂取得土地使用权”，并非直接约定将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设，该约定的内容不违反法律法规的强制性规定，也符合该市改革试点工作的整体规划，况且，各方当事人在合同中还对因政府、政策变动而无法进行项目开发，或者隆通公司未能摘牌取得土地时如何处理进行了明确约定，表明各方对于合同履行的各种情形有充分的预计，并预先提供了相应的解决方案。从合同约定来看，各方并无非法目的，所涉《合同书》没有合同法规定的无效情形，应认定为合法有效的合同。一审认定该合同属于以合法形式掩盖非法目的的合同不妥，应予纠正。
关于合同解除问题。经查，《合同书》约定办理相关手续的具体时间不明,之后亦未达成补充协议，因此隆通公司可以随时要求履行,但应当给对方必要的准备时间。2016年9月3日，隆通公司发函要求桐梓坪村委会和桐梓坪实业公司于2016年12月30日前履行合同义务，桐梓坪村委会和桐梓坪实业公司逾期未履行，且至二审开庭之日桐梓坪村委会和桐梓坪实业公司仍未履行主要义务，且《合同书》约定“如因政府、政策变动或者乙方违约等因素,导致丙方(隆通公司)无法进行项目开发的,则丙方有权解除本合同”，案涉《合同书》已符合解除条件。现隆通公司起诉解除案涉《合同书》，桐梓坪村委会、桐梓坪实业公司应当返还隆通公司土地流转款5000万元并支付资金占用期间的利息。
案例评析
当事人认为农村土地官司难打，法官认为农村土地纠纷难办，究其原因在于土地制度改革、政策的实践性导向与法律规范带来的滞后性之间造成的时间差序，而本案就是其中的典型代表。
非农业建设是指土地用于工业、商业等经营性用途。在土地用途管制制度和耕地保护的基本国策下，现行法律原则上禁止集体土地用于非农业建设。然而正在进行的深化农村土地制度改革要求，要逐渐放宽集体经营性建设用地进入土地市场的限制，收储农村闲置建设用地，利用市场手段发挥和共享建设用地使用权作为用益物权的占有、使用、收益权能，发展农村新产业和提高农民土地收益，统筹城乡发展。今年的《土地管理法》修正案草案第三次审改结果也提到，依法登记的集体建设用地将可以用于经营性建设。
根据该案例体现的裁判思路，认定将农民集体所有的土地用于非农业建设的合同效力，应当综合考虑签约背景、当事人真实意图，以及各方对权利义务的安排，建设用地的取得方式等因素，严格按照《合同法》第五十二条的规定进行审查。具体分析如下：
一、在集体土地进行非农业建设合同中对法定无效情形的理解
根据《合同法》及相关司法解释，合同效力类型可分为生效合同、效力待定的合同、可撤销的合同、绝对无效的合同、相对特定第三人无效的合同以及尚未完全生效的合同。本案审查的是案涉合同是否属于绝对无效的合同，即《合同法》第五十二条规定的五种情形。因这五种情形在利益、意思表示认定方面重合，为方便论述，概括为三种：一类是违反法律、行政法规强制性规定的合同，指第五项。一类是以合法形式掩盖非法目的的合同，指第三项。另一类是是其它损害国家利益、社会公共利益、不特定第三人利益的合同，这里指的是第一、二、四项。因为维护公共利益、国家利益就是法律、行政法规强制性规定的规范目的以及非法目的的“非法”。如果不损害国家利益，欺诈、胁迫订立的合同属于可撤销的合同。如果恶意串通损害的不是不特定第三人的利益，则应当由受损害的特定第三人主张权利。
二、在集体土地进行非农业建设合同中对法定无效情形的适用
本案二审法院认为，隆通公司与桐梓坪村委会、桐梓坪实业公司签订的合同有效。笔者试从以下几个方面进行分析：
（一）案涉合同不违反法律、行政法规的强制性规定
土地的不可移动特性决定了区位不同而价值不同。城市及其郊区的土地价格相对较高、市场需求量大，但偏远农村的建设用地不仅价格偏低，甚至根本没有市场需求。可一旦完全放开集体建设用地的流转，只会进一步激化城乡矛盾、损害农民利益。因此《物权法》第一百五十一条规定（注：已经废止）：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”《土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”以及第六十三条：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。上述规定“禁止任何人在任何时候，在任何地点，以任何方式从事某类交易行为，这种禁止性规范在我们国家以往民事司法的实践中间通常都被认定成为效力性的规定。”虽然其规范目的是为了保护农用地和国家粮食安全，但是忽视了农地的市场价值并挫伤了农民积极性，故而农地农用的制度目标也并未完全实现。所以为了充分利用农村土地资源，国家决定让集体建设用地入市，对城市近郊等有区位优势的农村土地侧重市场化利用，对偏远农村土地侧重于管制租（指标费用）的分配。本案所涉的桐梓坪村就属于前一种。
1.合同约定的流转方式合法。作为该市试点村，桐梓坪村实行“地票”制度整合该村的闲置建设用地。所谓地票制度，即“把废弃、闲置、零散、低效利用的集体建设用地复垦为耕地，通过相关部门严格验收后，按照有关规定发放建设用地挂钩指标凭证。在土地使用者购买地票后，经过‘招拍挂’的流程获得土地使用权，待办理相关手续后，最终将地票落地为实际的建设用地地块。”案涉合同采取了“征收+招拍挂”方式将集体土地转化为国有土地进行非农业建设，并非直接将集体土地使用权出让。
2.合同约定的使用权范围合法。经过株洲市荷塘区人民政府、株洲市人民政府、湖南省国土资源厅等相关部门规划和报批，2017年10月24日湖南省人民政府批准了《株洲市2012年报国务院批准城市建设用地实施方案十三》项目，其中包含了桐梓坪村地块。二审庭审中，桐梓坪公司、桐梓坪村委会与隆通公司均认可《合同书》中所涉及的土地范围在该实施方案中。
（二）案涉合同意思表示真实，无非法目的
订立合同作为一种法律行为，其“目的”的含义应当结合意思表示构造来理解。“根据意思表示的产生过程，应该是先有动机，然后再有一定的目的意思和效果意思。进而产生将该效果意思向外部公开的表示意思，后通过表示行为将意思表示于外。”[6]因此，“非法目的”可以从订立动机、合同所欲达到的效果是否为法律所禁止等方面来考虑。
1.合同设立动机与真实目的合法。因为动机、目的本质上属于内心考虑，并不能为外界所感知，因此应当依据法律的强制性规定、公序良俗、一般理性人等客观标准判断。根据隆通公司陈述和本案其他证据证实，由于桐梓坪村建设项目征地难、资金短缺，株洲市人民政府、株洲市荷塘区人民政府带队到福建省福州市招商，之后隆通公司被引资落户到株洲市荷塘区并签订了案涉合同。案涉合同的签订符合正常经济活动过程特征，本案当事人也承认合同为真实意思表示。
2.合同所欲达到的效果不为法律所禁止。本案各方当事人均承认，考虑到开发土地系集体所有，在《合同书》中明确约定了必须依法取得国有土地使用权再用于项目开发。在合同中还对因政府、政策变动而无法进行项目开发，或者隆通公司未能摘牌取得土地时如何处理进行了明确约定，表明各方对于合同履行的各种情形有充分的预计，并预先提供了相应的解决方案。因此，该合同内容有明确的遵守法律意识，所欲达到的法律效果并不为法律所禁止。
（三）案涉合同未损害其它国家利益、社会公共利益、不特定第三人利益
合同为绝对无效的，由于本质上的不法性自始无效，对任何人不发生效力。从事实查明角度，是法律行为无效的事实状态。
人民法院对于合同是否属于损害其他国家利益、社会公共利益、不特定第三人利益而绝对无效的审查，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《民诉法解释》）第九十六条规定：“民事诉讼法第六十四条第二款规定的人民法院认为审理案件需要的证据包括：（一）涉及可能损害国家利益、社会公共利益的；（二）涉及身份关系的；（三）涉及民事诉讼法第五十五条规定诉讼的；（四）当事人有恶意串通损害他人合法权益可能的；（五）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。除前款规定外，人民法院调查收集证据，应当依照当事人的申请进行。”
要理解九十六条，应当以《民事诉讼法》第六十四条为前提：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。”该条文明确，首先“谁主张、谁举证”是当事人的基本证明责任。同时，当事人民事诉讼地位平等的诉讼构造要求人民法院应当使各方证明责任负担均衡，倾斜保护弱势的举证一方。最后，基于人民法院的司法职责，应当勤勉地查明事实真相。因此，与合同无效有关的《民诉法司法解释》第九十六条第一项、第三项（公益诉讼）、第四项规定应从两个方面把握：
一方面，当事人必须提供足够证据，其观点才能被法院支持。但合同一方或者案外人提出或者有证据、材料显示该合同有损害公益可能，但因客观原因不能自行收集的，人民法院应当主动调取证据。本案不属于此类情形。另一方面，上述司法解释规定使用的是人民法院“认为”“涉及”以及“可能性”的语言结构，本质上属于自由裁量权的范围，但应受到一定限制。人民法院应当结合司法政策、当事人主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识，分析上述情形的可能性并作出调取证据的决定。根据本案例前两步的论述和全案证据，案涉合同没有损害国家土地制度、耕地保护基本国策、国家粮食安全等法律所保护的国家利益、公共利益，也基本可以排除损害其他利益的可能性。
三、关于合同效力认定的进一步思考
如果回顾我国合同效力制度的历史演变，我们可以发现，在不同时期，合同无效情形范围和标准也各有不同。有学者指出，我国合同效力制度鼓励交易原则和意思自治原则愈发凸显，公序良俗原则越来越定位合理。从类型上看，计划经济时期合同无效、有效的二分法发展到今天有效、无效、可撤销、效力待定、未生效的多元弹性类型；从合同无效范围上看，整体上呈缩小趋势。
本案所讨论的有关集体土地进行非农业建设的合同也是如此。新《土地管理法》修正案草案第三次审改通过，该法现行第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”以及该条全文被删去；第六十三条重新修改为“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同”。对于合同效力，法官除了对现行法律和司法解释要有细致的把握，还需要对当前经济态势和改革、立法动向有着清晰的认知。但并非合同无效的认定标准总是变动不居，笔者试总结以下规律仅供参考：一是意思自治和鼓励交易始终是合同效力认定的应当坚持的原则，法律无明文规定无效的合同行为宜尽可能承认有效。二是在坚持现有法律框架下，宜尽可能采取政策、改革、经济、历史等多个角度，一般理性人、交易习惯等多个标准分析合同订立的动机、真实意思表示、所欲追求的法律效果以及无效带来的后果。在以违背社会公共利益、违反法律、行政法规强制性规定作为合同无效情形前，宜采用多种解释方法谨慎认定。三是即使合同应依法认定为无效的，也应在公平原则下尽量保护诚实信用的民事主体的正当利益。
案件索引
2018-05-15 湖南省株洲市中级人民法院一审 （2017）湘02民初字第73号
2018-09-13 湖南省高级人民法院二审 （2018）湘民终603号
2019-02-28 最高人民法院再审 （2019）最高法民申606号
本文作者：
湖南省娄底市中级人民法院 苏璞
湖南省高级人民法院 肖芳
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