没有建房审批手续（什么是违章建筑）

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案件详情

来自内蒙古自治区赤峰市的于先生，由于历史原因，其所在村没有宅基地可以分配，大部分村民占用耕地建房。

1998年，于先生经村委会同意占用耕地建房505平方米。

2012年，涉案土地性质已经变更为集体建设用地。

2020年8月，城市管理综合执法局以于先生没有建房审批手续为由，向其做出《限期拆除违法建筑决定书》。随后，于先生的房屋被强制拆除。

于先生不服，向法院提起确认强拆行为违法的诉讼。经法院审理，认定城市管理综合执法局未做出《强制执行决定书》就拆除涉案房屋的行为违法。

于先生在取得胜诉判决后，向城市管理综合执法局提出国家赔偿申请，城市管理综合执法局未予答复。后于先生诉至法院，要求法院判令城市管理综合执法局做出相应赔偿决定。

法院观点

一审法院受理本案后，认为于先生未对《限期拆除违法建筑决定书》提起诉讼，所以房屋合法性难以确定的不利后果由于先生本人承担。同时于先生确实没有建房审批手续，因此驳回于先生的诉讼请求。

在明律师观点

一、《限期拆除违法建筑决定书》属于程序性行政行为，也不是行政处罚行为，不属于强制拆除的依据。

依据《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》国法秘函[2000]13号明确了“责令限期拆除”并不应当理解为行政处罚行为。本案中的《限期拆除违法建筑决定》更倾向于一种行政强制及责令改正行为。

既然其不是强拆行为的依据，在赔偿案件中，就涉案房屋属于违法建设应当单独审查，与于先生对限拆决定书是否起诉无关。也不能因未对限拆决定书提起诉讼，就一定得出涉案房屋属于违法建设的结论，这个逻辑是不能成立的。

另一方面，于先生也并未放弃向相关行政机关提起复议或诉讼的权利。城市管理综合执法局于2019年11月18日作出《限期拆除违法建筑决定书》后，于2019年12月24日便强制拆除了涉案房屋。该强制拆除行为的发生还尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内。

依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

根据上述规定，在当事人复议、诉讼法定期限内，行政机关应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。

本案中，城管于复议、诉讼法定期限内，强制拆除了于先生的房屋。该强制拆除行为已经将《限期拆除违法建筑决定书》吸收。

法院对强制拆除行为合法性的审查，包括程序合法及实体合法。所以，即使于先生未就《限期拆除违法建筑决定书》单独提起诉讼，也并不影响法院对《限期拆除违法建筑决定书》及涉案房屋的合法性进行实体审查。

因此，法院未就《限期拆除违法建筑决定书》做实体审查属于法院案件事实审理不清，其不利后果不应由于先生承担，这样对于先生显失公平。

二、于先生房屋未办理建设工程规划有历史原因。贾营子村无宅基地分配，经村委会同意可以占用承包地建设住宅。

于先生于1998年满足分户条件后，向村委会提出申请，经批准建起涉案房屋。需要说明的是，涉案土地于2012年土地性质已经变更为集体建设用地。于先生建造的房屋符合农村宅基地“一户一宅”的要求系合法建筑。

三、涉案房屋被划入征收范围，城管以拆除违法建筑之名，实施拆迁之实，严重侵害了于先生的合法拆迁利益。

涉案房屋作为被征收人的唯一住宅，从1998年建成至今二十余年，国土、住建、乡镇等有权查处违法建设的部门未对此依法予以调查，有违及时行政原则。

现涉案土地被划入征收范围，该项目房屋征收工作开始后，区政府在与于先生商谈补偿事宜无法达成一致的情况下，对于先生所建房屋进行处罚并限期拆除，有“以拆违代替拆迁”之嫌。

行政相对人有理由相信，城管的处罚目的不是为了城市规划管理秩序，而是为了避开法定的拆迁实施程序，从而加快拆除进程，违反行政正当性原则。

本案于先生违建房屋，虽然系擅自建设，但该建设的性质与抢搭抢建行为是有区别的，对其处置应当考虑当时的现实状况。

涉案建筑长期未予查处，于先生也长期在该建筑内居住，该建筑已成为于先生一家的居住场所和收入的重要来源，生产生活秩序已经稳定。因此，对该建筑的处置决定，应充分考虑于先生的生产生活需要及其信赖利益。

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