刑法修正案（刑法修正案八解读）

信息披露制度是证券市场的基石。市场行情变幻莫测，企业的经营状况日新月异，公司及其股票的价值也随之波动。资本市场的投资者基于不断变化的行情和企业经营状况配置着自己的财富。然而，资本市场信息的天然不对称局面无法保障公平交易所需的信息平等占有的条件。信息披露制度是国家赋予信息占有主动方（即企业）的一项强制性义务，以维护资本市场信息的公平、公正、公开。而且为了实现对投资者知情权的持续保护，法律对公司、企业的信息披露要求是长期持续的。不仅在证券发行之初有信息披露的要求，企业日常运营管理中信息公开更是要做到常态化。《刑法》第一百六十一条专设“违规披露、不披露重要信息罪”，通过刑事制裁企业违规信息披露的行为。本期刑事私董会特从本罪的立法变迁、司法适用以及刑事政策转变等角度对本罪进行归纳，以供参考。

一、立法变迁

1995年2月全国人大常委会《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》设立“提供虚假财会报告罪”，1997年《刑法》沿用这一罪名。其条文表述为：公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，严重损害股东或者其他人利益的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

2006年《刑法修正案（六）》对“提供虚假财会报告罪”进行了修正，改为了现行的“违规披露、不披露重要信息罪”。修改主要有三个方面：一是扩大了犯罪主体的范围，将犯罪主体从“公司”修改为“依法负有信息披露义务的公司、企业”。二是行为方式和犯罪对象增加，扩大了信息披露的范围。在原来虚假财务会计报告的基础上，增加了“依法应当披露的其他重要信息”这一兜底条款。三是在增加了情节犯的入罪标准，构罪情节增加了“有其他严重情节”这一类型。

2020年12月16日审议通过的《刑法修正案（十一）》为进一步适应资本市场发展的需求，进一步对本罪进行修正，作出以下变动：（一）提高本罪的法定刑幅度。增加一档法定刑，取消对罚金的比例限制，加大违规信息披露的犯罪成本；（二）扩大了本罪的犯罪主体范围，将控股股东和实际控制人纳入了本罪的规制范围。（具体变动内容见下表）

二、罪名解读

本罪的客观表现为：向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按规定披露。对本罪的正确理解需要把握以下几个问题：信息披露义务的界定、违规披露行为类型的理解以及行政违法与刑事犯罪的界限。

（一）信息披露义务的界定

违规披露、不披露重要信息罪是典型的法定犯，需要依据前置法的规定进行认定。信息披露的义务主体，信息披露的内容、信息披露的程序均需要参考《公司法》《证券法》等前置性规范。

1、信息披露义务主体

《刑法》并未明确规定具体承担信息披露义务的主体，因此在认定信息披露的义务主体时应参考其他法律的规定。相关法律规范具体包括：《公司法》、《证券法》（2019修订）、《证券投资基金法》（2015修正）、《上市公司信息披露管理办法》（2021修订）、《上市公司重大资产重组管理办法》（2020修正）、《非上市公众公司信息披露管理办法》（2021修正）、《资产支持证券信息披露规则》、《公开募集证券投资基金信息披露管理办法》（2020修正）等规定。

以上市公司为例，《上市公司信息披露管理办法》规定：“信息披露义务人，是指上市公司及其董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方等自然人、单位及其相关人员，破产管理人及其成员，以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体”。

2、信息披露的内容

本罪的对象为财务会计报告以及其他重要信息。《证券法》规定的信息持续公开包括上市后的定期公开和临时公开，具体包含了中期报告，年度报告和临时报告（重大事件公告、上市公司的收购或合并公告等）三项财务会计报告。“其他重要信息”包括招股说明书、债券募集办法、上市报告、金融机构财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息及基金信息等。重要信息的核心界定在于是否会引起投资者对其价值的重大误判，是否会严重影响信息的公平占有。

在企业合规过程中，应将重心放在关涉本行业或本企业市场价值的重要信息，对信息类型和种类进行梳理归纳并进行分层分类管理。《刑法》设有兜底条款，这使得对“重要信息”的界定具有一定的弹性，其外延随着市场的发展不断的延伸。企业合规应当具有一定前瞻性和预见性，随时对与本企业相关的信息披露刑事风险进行动态监控，以避免相关责任。

3、违规信息披露行为类型

“不按规定披露”包括不披露、不真实、不全面、不及时以及披露程序不妥当。《证券法》第78条对信息披露提出了三项要求：分别为真实性、准确性和完整性。《证券法》第85条规定了违规披露的三种表现形式，分别为虚假记载、误导性陈述和重大遗漏。信息披露的格式应当遵从交易所格式指引，并按照规定由董事、监事、高级管理人员审核后签署书面确定意见，确保信息披露流程符合法定程序。

归纳而言，信息披露应当重点关注披露的内容，格式，渠道和时效。信息披露的内容和格式要确保披露的规范性要求，而披露的渠道和及时则要确保投资人的知情，二者的侧重有不同。从时间维度来看，本罪名规制的违规信息披露行为应当在发行之后，是为了保障上市公司发行证券后进行信息持续公开。如果是在证券发行阶段存在违反信息披露要求的情形，则应当援引刑法第一百六十条“欺诈发行证券罪”予以规制。

（二）行刑程序的界限与衔接

违规披露、不披露重要信息罪为结果犯和情节犯，只有“严重损害股东或者其他人利益，或者有其他严重情节的”时才会动用刑事手段予以制裁。最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第六条确定了本罪的立案追诉标准。但不可否认的是，随着经济社会发展，该入罪门槛设定太低，并未能够严格划定行政违法和刑事犯罪的界限。（2020年之前本罪的适用率相当低）刑法修正案（十一）加大了本罪的处罚力度，与之相适应，本罪的入罪门槛也应随之提高。中共中央办公厅 国务院办公厅《关于依法从严打击证券违法活动的意见》中针对这一问题专门提出“加大刑事惩戒力度，贯彻实施刑法修正案（十一），同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策”。这一立法趋势体现了根据行为的严重程度梯次配置行政和刑事制裁手段的思路，有利于完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，更好地发挥刑法保障法的角色。

在合理划定违法与犯罪的界限后，实现行政执法与刑事司法的高效衔接需要程序法的保障。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020修订）作为行刑程序衔接的规范性文件较好地解决了这一难题。

注：最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》

第六条[违规披露、不披露重要信息案（刑法第一百六十一条）]依法负有信息披露义务的公司、企业向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：

（一）造成股东、债权人或者其他人直接经济损失数额累计在五十万元以上的；

（二）虚增或者虚减资产达到当期披露的资产总额百分之三十以上的；

（三）虚增或者虚减利润达到当期披露的利润总额百分之三十以上的；

（四）未按照规定披露的重大诉讼、仲裁、担保、关联交易或者其他重大事项所涉及的数额或者连续十二个月的累计数额占净资产百分之五十以上的；

（五）致使公司发行的股票、公司债券或者国务院依法认定的其他证券被终止上市交易或者多次被暂停上市交易的；

（六）致使不符合发行条件的公司、企业骗取发行核准并且上市交易的；

（七）在公司财务会计报告中将亏损披露为盈利，或者将盈利披露为亏损的；

（八）多次提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，或者多次对依法应当披露的其他重要信息不按照规定披露的；

（九）其他严重损害股东、债权人或者其他人利益，或者有其他严重情节的情形。

（三）司法适用情况

违规披露、不披露重要信息罪是一个适用率较低的罪名，在各大案例数据库平台仅有约十例案例公开（可检索到的案例信息见下表）。大量违法行为通过证监会予以行政处罚结案，可见实践中普遍存在着“以罚代刑”的现象。但自2020年以来，本罪的案发率有明显上升的趋势，体现了刑事司法政策的倾向性转变（见下一部分）。

从处罚对象来看，公司实际控制人和财务负责人是主要的入罪主体。违规披露的主要方式是在企业的财务报告中通过虚增利润、收入、资本等方式篡改财务数据，进行财务造假。从刑罚强度来看，本罪缓刑的适用率较高，且自由刑的刑期普遍较短，意味着本罪的刑事违法性程度较轻。

（四）刑事政策解读

股票发行注册制改革在放松事前监管的同时，势必要配合事中和事后监管机制，加大对企业信息披露义务监管力度。在国家整体战略指导下，证券领域犯罪的刑事政策呈现出“从严”的趋势：表现在立法层面是刑法修正案（十一）对证券违法犯罪处罚范围和处罚力度的加大（见本文第一部分），表现在司法层面是强调对刑事制裁的广泛和严格运用。

《最高人民检察院关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》的通知中明确：“加大对证券期货领域金融犯罪的惩治力度。依法“全链条”从严追诉欺诈发行股票、债券，违规披露、不披露重要信息和提供虚假证明文件等扰乱资本市场秩序、侵害投资者利益的犯罪行为，既追究惩治具体实施造假的公司、企业，又追究惩治组织、指使造假的控股股东、实际控制人，同时还要追究惩治帮助造假的中介组织，全面落实对资本市场违法犯罪“零容忍”的要求”。《关于依法从严打击证券违法活动的意见》 同样明文提到“依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件”，“依法严格控制缓刑适用”。

从上述文件可以看出，为配合注册制改革的推行。违规披露、不披露重要信息罪的适用概率在未来的一段时间内将有明显提升，公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会、检察机关内部组建金融犯罪办案团队并探索在中国证监会派驻检察等制度探索将从根本上解决重大犯罪案件移送的程序障碍，形成犯罪侦控审合力，实现金融案件处理的专业化。

注：2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室揭牌成立。

三、结语

刑事犯罪制裁、行政违法处罚、民事赔偿诉讼、市场退市约束构筑了严密的资本市场法律责任制度体系，为形成自由有序的市场环境提供了保障性力量。从法律规定和政策文件的表述中可以明显感受到国家对于企业信息披露的重视，这对投资者的利益将形成更有力的保护，但对企业而言也意味着更加严格的合规义务。刑事制裁后果的广泛性和严重性决定了刑事法律风险应当成为企业法律风险防控的重中之重。企业应当从风险的识别、控制、监测、应对等全流程环节形成完善的风险防控方案，并从企业制度发力从根本上消弭违法犯罪滋生的环境，实现企业运营规范化、制度化，保障企业的长治久安。