土地管理法（工业用地使用年限）

恒大集团多宗地块因超过约定动工开发期限满二年，被政府无偿收回可以认为是2021年土地出让政策的新调整；人们在质疑李嘉诚旗下地产逾期地块不收回的同时，国家与社会可能需要考虑集体建设用地的最高出让年限问题。《土地管理法》有溯及力，国家应当同等保护国有、集体建设用地的出让年限，为农村集体经济组织从事开发经营，兴办企业创造条件。

无偿收回建设用地可以理解为土地出让政策新调整

土地出让政策新规定

《土地管理法》于2019年8月26日修订后，法律新修订的内容便是土地出让政策的依据。就法律新修订的内容而言，主要涉及集体建设用地或者宅基地可以依法转让，或者退出与盘活，以及缩小征地规模，例如，本法第六十三条规定，登记为集体经营性建设可以依法转让，农村集体经济组织作为所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；再如，农村集体经济组织所有的土地被征收后，剩余土地不应被征收为国有土地，地方各级人民政府应当支持被征地的农民从事开发经营，兴办企业等。

就新修订的内容而言，政府无偿收回恒大集团多宗地块并不是新规定，无偿收回的法律根据为《城市房地产管理法》第二十六条的规定。各级政府对“土地使用权出让合同约定的‘动工开发期限’”、“‘可以’无偿收回土地使用权”的理解，是判断土地出让政策的合理性的根据。

对动工开发期限的理解，《土地管理法》第三十八条的规定是根据。在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，多数建设用地在未利用前通常是耕地；建设用地连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。土地使用权出让合同约定的动工开发期限在任何情形下不能超过二年；不得超过二年的土地出让政策可以有效预防房地产开发商“焐地”“炒地皮”，从而落实住宅房不是用来炒的政策。

法律授权国家机关“可以”行使的职权，国家机关通常需要行使，如，刑法中不少罪名规定可以判处罚金，司法机关通常判处罚金。法律规定可以行使职权，代表了立法机关的倾向性意见；“可以不行使职权”，是指仅在行使职权后可能给行为人造成生活、生产经济极度困难的情形，约束着自由裁量权的行使。就国家机关可以收回土地使用权而言，依法收回土地使用权不仅涉及公共利益，而且与有利于节约资源、保护生态环境的绿色原则存在联系；政府免费收回恒大集团多宗地块，也应当一视同仁对待其他开发商。

土地出让政策新规定应当涉及农村土地

新修订《土地管理法》的溯及力

新修订的《土地管理法》自1999年1月1日起施行，意味着删除的规定，新增的规定有法律溯及力；其中，集体经营性建设用地也有溯及力，如，法律修订前已转让的集体建设用地，符合土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的，补办相关手续后，应当依法认定合法有效；规划范围以外的农用地不应当允许再补办手续，并认定为有效。例如，巴东县对非法占用农用地案，允许被告人补办手续，以“优化营商环境”为名作出不起诉决定可能存在疑问，并在社会上引发了争议。

《土地管理法》及其实施条例明确了集体经济性建设用地使用权的出让及其最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行；未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，集体经营性建设土地出让合同无效。问题是，集体建设用地使用权出让的最高年限，出让合同无效是否有溯及力？在集体建设用地的转让实践中，农村集体经济组织的职责通常被村委会等组织代为行使，集体建设用地转让可能没有期限，或者约定的期限过长；倘若集体建设用地最高年限没有溯及力，事实上就是土地买卖，而我国法律禁止土地所有权买卖。国家机关应当依法确定集体建设用地的使用年限。

《土地管理法》溯及力的适用

例如，南京某高尔夫球场为旅游用地，外商独资公司却通过地方政府签订合同租赁农村集体经济组织的农用地，建设用地，其使用期限长达七十年；《土地管理法》未修改前可能有效，但被法院判决所确认。旅游用地使用最高年限为四十年，外商独资公司倘若使用国有土地超过的年限应当认定无效；司法机关不能认为使用集体建设用地超过四十年有效。七十年的使用年限早已超过了农业用地的承包期限，司法机关应当依职权确认超过承包期限部分为无效。

从总体上看，农村集体经济组织在土地租赁中并没有发挥职能作用，新修订的《土地管理法》有溯及力符合公平正义与公共利益，并保障农村集体经济组织和农民的利益。一方面，新修订的《土地管理法》施行日期为1999年；另一方面，有溯及力也保障了使用权人的权利，补办手续，集体建设用地可以转让、互换、出资、赠与、抵押等，例如，上述例子中的外商独资企业可以使用高尔夫球场做抵押等；农用地的租赁期限仅为第二轮承包期限届满，建设用地的期限仅为四十年。

土地出让政策2021的新规定作出了调整，《民法典》对农村集体经济组织也作出了调整，即，农村集体经济组织为特别法人。社会不能认为农村集体经济组织未设立法人前为普通的民事主体；根据我国《宪法》规定，农村集体经济组织为农村劳动群众的合作组织。所谓特别法人其含义为，农村集体经济组织等特别法人不适用法人人格否认制度，法人人格否认制度仅适用营利性法人。土地出让政策2021的新规定作出了调整，应当涉及农村集体经济组织的土地的出让，例如，1999年后农村建设用地的出让年限应适用同类同有建设用地的最高年限规定。